Denetim Elemanlarının Sendika Üyeliği Sorunu: 4688 Sayılı Kanun ve Yargıtay İçtihadı Işığında Bir Değerlendirme

1. Giriş

Kamu görevlilerinin sendikal hakları, 1995 Anayasa değişikliği ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu ile anayasal ve yasal güvence altına alınmıştır. Nitekim mevzuatta da belirtildiği üzere kamu görevlileri, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek amacıyla sendika kurma ve sendikaya üye olma hakkına sahiptir .

Ancak bu hak mutlak değildir. 4688 sayılı Kanun’un 15. maddesi bazı kamu görevlilerini sendika üyeliği dışında bırakmıştır. Bu kapsamda özellikle “merkezi denetim elemanları”nın sendika üyesi ve kurucusu olamayacağı hükme bağlanmıştır. Yargıtay 9. Hukuk Dairesinin 13.10.2025 tarihli kararı, bu yasağın kapsamını belediye müfettişleri bakımından netleştirmesi açısından önem taşımaktadır.

Bu çalışmada, mevzuat hükümleri ile söz konusu Yargıtay kararı birlikte değerlendirilerek denetim elemanlarının sendika üyeliği meselesi incelenecektir.

2. Sendika Hakkının Kapsamı ve Sınırları

4688 sayılı Kanun, kamu görevlisini; işçi statüsü dışında çalışan ve kamu kurum ve kuruluşlarının kadro veya pozisyonlarında istihdam edilen kişiler olarak tanımlamaktadır .

Kanunun temel yaklaşımı, kamu görevlilerine sendika kurma ve üye olma hakkı tanımaktır. Ancak aynı Kanun’un 15. maddesinde bazı görev grupları açıkça istisna tutulmuştur. Bu gruplar arasında:

  • Hakim ve savcılar,

  • Mülki idare amirleri,

  • TSK ve MİT personeli,

  • Emniyet hizmetleri sınıfı,

  • Ceza infaz kurumu personeli,

  • Ve merkezi denetim elemanları

yer almaktadır .

Dolayısıyla mesele, “merkezi denetim elemanı” kavramının kapsamının nasıl belirleneceği noktasında düğümlenmektedir.

3. “Merkezi Denetim Elemanı” Kavramı

4688 sayılı Kanun’da merkezi denetim elemanlarının tanımı açıkça yapılmamış, ancak bu statüye sahip olanların sendika üyesi ve kurucusu olamayacağı belirtilmiştir.

Genel olarak merkezi denetim elemanları; kurumların teftiş, inceleme, soruşturma ve denetim faaliyetlerini yürütmekle görevli; bağımsız ve doğrudan üst makama bağlı çalışan müfettiş, başmüfettiş, denetçi gibi personeli ifade eder.

Bu personelin sendika dışında bırakılmasının temel gerekçesi:

  • Denetim faaliyetinin tarafsızlığı,

  • Kurum içi hiyerarşi ve disiplinin korunması,

  • Denetim yetkisinin sendikal faaliyetle çatışma ihtimali,

  • Üst düzey yönetsel fonksiyonlara yakınlık

olarak değerlendirilmektedir.

4. Yargıtay 9. Hukuk Dairesinin 13.10.2025 Tarihli Kararı

Uyuşmazlık, Kartal Belediyesi Teftiş Kurulu Müdürlüğünde görev yapan 4 belediye müfettişinin sendika üye sayısına dahil edilip edilemeyeceği noktasında ortaya çıkmıştır.

İlk derece mahkemesi, bu müfettişlerin doğrudan belediye başkanına bağlı çalıştıkları gerekçesiyle “merkezi denetim elemanı” sayılmayacaklarını kabul etmiş ve sendika üyeliklerinin geçerli olduğuna karar vermiştir. Bölge Adliye Mahkemesi de bu kararı onamıştır.

Ancak Yargıtay 9. Hukuk Dairesi farklı bir değerlendirme yapmıştır. Daire;

  • 4688 sayılı Kanun’un 15. maddesi,

  • Kartal Belediyesi Teftiş Kurulu Müdürlüğü Yönetmeliği’nin görev ve yetkilere ilişkin hükümleri

birlikte değerlendirildiğinde, belediye müfettişlerinin merkezi denetim elemanı statüsünde olduğunu kabul etmiştir.

Bu nedenle söz konusu 4 müfettişin sendika üyesi olarak kabul edilmelerinin isabetli olmadığına hükmedilmiş; Bölge Adliye Mahkemesi kararı kaldırılarak İlk Derece Mahkemesi kararı bozulmuştur.

Bu karar ile Yargıtay, belediye müfettişlerinin de 4688 sayılı Kanun’un 15. maddesi kapsamında sendika yasağına tabi olduğunu açıkça ortaya koymuştur.

T.C YARGITAY 9. HUKUK DAİRESİ

Esas No: 2025/6069

Karar No: 2025/7705

Tarihi: 13.10.2025

Bölge Adliye Mahkemesi kararı davalı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve dahili davalılar Kartal Belediye Başkanlığı ve Buca Belediye Başkanlığı vekilleri tarafından temyiz edilmekle; kesinlik, süre, temyiz şartı ve diğer usul eksiklikleri yönünden yapılan ön inceleme sonucunda, temyiz dilekçelerinin kabulüne karar verildikten ve Tetkik Hakimi tarafından hazırlanan rapor dinlendikten sonra dosyadaki belgeler incelenip gereği düşünüldü:

DAVA

Davacı Tüm Belediye ve Yerel Yönetim Hizmetleri Emekçileri Sendikası (Tüm Bel-Sen Sendikası) vekili dava dilekçesinde; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun (4688 sayılı Kanun) 30. maddesi uyarınca 02.07.2022 gün ve 31884 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Kamu Görevlileri Sendikalarının ve Konfederasyonlarının Üye Sayılarına İlişkin 2022 Temmuz İstatistikleri Hakkında Tebliğ" kapsamında Kartal Belediyesi ile Buca Belediyesi kamu işyerlerinde görev yapan kamu görevlilerinin sendika üyeliklerinin tespitine yönelik düzenlenen 16.05.2022 tarihli tutanakların hukuka aykırı olarak düzenlenmesi nedeniyle, müvekkili Sendikaya üye olan bir kısım çalışanların dikkate alınmadığını ve müvekkili Sendikanın üye sayısının hatalı olarak tespit edildiğini, Kartal Belediye Başkanlığı kamu işyerinde görev yapan 4 müfettiş ile ücretsiz izinli 2 kamu çalışanının üye sayılarına eklenmesi gerektiğini, yine Buca Belediye Başkanlığı kamu işyerinde çalışan üye sayılarının tespitine yönelik olarak düzenlenen 16.05.2022 tarihli tutanakta yer alan sendika üye sayılarının 15.05.2022 tarihli değil de 13.05.2022 tarihli kesinti listesinin esas alınarak belirlenmesinden kaynaklı olarak müvekkili Sendika üyesi 9 çalışanın dikkate alınmadığını ve müvekkili Sendikanın üye sayısının hatalı olarak tespit edildiğini, söz konusu 9 çalışanın üye sayılarına eklenmesi gerektiğini beyanla itirazlarının kabulü ile müvekkili Sendikanın toplam üye sayısının 26.171 olarak tespitini, 4688 sayılı Kanun'un 32. maddesi kapsamında Kartal Belediye Başkanlığı ile Buca Belediye Başkanlığı bünyesinde en fazla üyeye sahip sözleşme imzalamaya yetkili sendikanın müvekkili olarak belirlenmesine karar verilmesini talep etmiştir.

CEVAP

Davalı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı vekili cevap dilekçesinde; Bakanlığın 4688 sayılı Kanun'un 30. maddesi gereğince hazırlanan istatistikte Kurumlardan gelen tutanakları esas aldığını, kendilerinde başkaca bilgi ve belge bulunmadığını, söz konusu kanun maddeleri uyarınca sendika üyesi kamu görevlilerinin üye ve üyelikten çekilme formları ile üye kesinti listelerine ait bilgi ve belgelerin kayıtlarında yer almadığını belirterek ve dilekçesinde yazılı diğer sebeplerle davanın reddini istemiştir.

Davalı Tüm Yerel Yönetim Çalışanları Sendikası (Tüm Yerel-Sen Sendikası) vekili cevap dilekçesinde; 4688 sayılı Kanun'da Kurumlarca yapılan tespitlere karşı herhangi bir itiraz yoluna yer verilmediğini, itiraza konu Belediyelerin davada taraf gösterilmesi gerektiğini, davaya konu işlemleri tesis etmeyen müvekkili Sendikanın davada taraf gösterilmesinin hatalı olduğunu, 4688 sayılı Kanun'un 15. maddesi uyarınca müfettişlerin sendika üyesi olamayacağını, 15 Mayıs tarihi itibarıyla maaşından üyelik aidat kesintisi yapılmayan kamu görevlilerinin yapılacak tespitte dikkate alınamayacağını belirterek ve dilekçesinde yazılı diğer sebeplerle davanın reddini istemiştir.

Dahili Davalı Kartal Belediye Başkanlığı vekili cevap dilekçesinde; yargı yolunun caiz olmadığını, davanın idari yargıda görülmesi gerektiğini, müvekkili Belediyede görev yapan müfettişlerin "yasa gereği sendikaya üye olamayan çalışanlar" kapsamında bulunduğu hususunda davacı Sendikanın da itirazı olmadığını, 4688 sayılı Kanun'un 30. maddesi uyarınca sendika üye sayılarının belirlenmesinde aidat kesintisi yapılan üyelerin dikkate alınacağının düzenlendiğini, üyelik aidat kesintisi yapılmayan kamu görevlilerinin yapılacak tespitte dikkate alınamayacağını belirterek ve dilekçesinde yazılı diğer sebeplerle davanın reddini istemiştir.

Dahili Davalı Buca Belediye Başkanlığı vekili cevap dilekçesinde; 4688 sayılı Kanun'da Kurumlarca yapılan tespitlere karşı herhangi bir itiraz yoluna yer verilmediğini, müvekkilinin davada taraf gösterilmesinin hatalı olduğunu, yetkili sendikanın belirlenmesi işlemlerinin usul ve yasaya uygun olarak tesis edildiğini belirterek ve dilekçesinde yazılı diğer sebeplerle davanın reddini istemiştir.

III. İLK DERECE MAHKEMESİ KARARI

İlk Derece Mahkemesinin yukarıda tarih ve sayısı belirtilen kararı ile; davalı Kartal Belediye Başkanlığı kamu işyerinde 15.05.2022 tarihi itibarıyla Kartal Belediye Başkanlığı Teftiş Kurulu Müdürlüğü nezdinde çalışan 4 müfettiş kamu görevlisi ile birlikte sendika üyelik kesinti listesinde yer alması gereken üye sayısının davacı Tüm Bel-Sen Sendikası için 192 (188+4), davalı Tüm Yerel-Sen Sendikası için 191 olduğu, böylelikle Kartal Belediye Başkanlığında kamu işyerinde en fazla üyeye sahip ve sözleşme imzalamaya yetkili sendikanın davacı olduğu, davalı Buca Belediye Başkanlığında 15.05.2022 tarihi itibarıyla sendika üyelik kesinti listesinde yer alması gereken üye sayısının davacı Tüm Bel-Sen Sendikası için 121(112+9), davalı Tüm Yerel-Sen Sendikası için 113(121-8) olduğu, böylelikle Buca Belediye Başkanlığı nezdinde en fazla üyeye sahip ve sözleşme imzalamaya yetkili sendikanın davacı olduğu gerekçesi ile davanın kabulüne karar verilmiştir.

İSTİNAF

İlk Derece Mahkemesinin yukarıda belirtilen kararına karşı süresi içinde davalı Bakanlık ile dahili davalılar vekilleri tarafından istinaf başvurusunda bulunulması üzerine Bölge Adliye Mahkemesinin yukarıda tarih ve sayısı belirtilen kararı ile başvurularının ayrı ayrı esastan reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ

Temyiz Sebepleri

Davalı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı vekili temyiz dilekçesinde; 4688 sayılı Kanun'un 15. maddesi gereğince belediye müfettişlerinin kamu görevlileri sendikalarına üye olamayacağını, müvekkili nezdinde son tutanak dışında hiçbir üyelik bilgisi bulunmadığını, buna göre işlem tesis edildiğini, müvekkiline atfedilecek bir kusur bulunmadığını, müvekkili aleyhine vekalet ücreti ve yargılama giderine hükmedilmemesi gerektiğini belirterek ve dilekçesinde yazılı diğer sebeplerle kararın bozulması istemi ile temyiz yoluna başvurmuştur.

Dahili Davalı Kartal Belediye Başkanlığı vekili temyiz dilekçesinde; 4688 sayılı Kanun'un 15. maddesi uyarınca müfettişlerin sendika üyesi olamayacağını, müvekkili nezdinde görev yapan 4 müfettişin dikkate alınmasının ve kendilerine vekalet ücreti yüklenmesinin hatalı olduğunu belirterek ve dilekçesinde yazılı diğer sebeplerle kararın bozulması istemi ile temyiz yoluna başvurmuştur.

Dahili Davalı Buca Belediye Başkanlığı vekili temyiz dilekçesinde; istinaf itirazlarını tekrar ederek Kurumca yapılan tespite karşı bir dava yolu öngörülmediğini, müvekkiline dava yöneltilmesinin hatalı olduğunu beyanla ve dilekçesinde yazılı diğer sebeplerle kararın bozulması istemi ile temyiz yoluna başvurmuştur.

Değerlendirme ve Gerekçe

Cumhurbaşkanlığından yarım zamanlı çalışma görüşü
Cumhurbaşkanlığından yarım zamanlı çalışma görüşü
İçeriği Görüntüle

Uyuşmazlık, 4688 sayılı Kanun kapsamında sendika üye sayılarına ilişkin tespitin ve istatistiğin düzeltilmesi istemine ilişkindir.

Somut uyuşmazlıkta davacı vekili tarafından, davalı Kartal Belediye Başkanlığı kamu işyerinde müfettiş olarak görev yapan 4 kamu çalışanının, üye sayılarının belirlenmesi bakımından dikkate alınmamasının hatalı olduğu gerekçesiyle üye sayılarına ve 02.07.2022 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanmış istatistiklere itiraz edilmiş; davalılar ise davanın reddini talep etmişlerdir.

İlk Derece Mahkemesince; davalı Kartal Belediye Başkanlığında müfettiş olarak görev yapan Y.A'nın açmış olduğu idari davada verilen karara atıfla aralarında Y.A'nın da bulunduğu 4 belediye müfettişinin doğrudan belediye başkanına bağlı olarak, başkanın emir ve talimatları doğrultusunda görev yaptıklarından bahisle 4688 sayılı Kanun'un 15. maddesi kapsamında merkezi denetim elemanı sayılmayacağı, buna göre Kartal Belediye Başkanlığı kamu işyerinde davacı Sendikanın üye sayısının 192 olduğu ve davacının Kartal Belediye Başkanlığı kamu işyerinde en fazla üyeye sahip yetkili sendika olduğu kabul edilmiş, Bölge Adliye Mahkemesince de davalı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve dahili davalılar Kartal Belediye Başkanlığı ve Buca Belediye Başkanlığı vekillerinin istinaf başvuruları esastan reddedilmiştir.

İnceleme konusu davada; uyuşmazlık konusu kamu görevlilerinin, Kartal Belediye Başkanlığı kamu işyerinde belediye müfettişi olarak görev yaptıkları görülmektedir.

4688 sayılı Kanun'un 15. maddesinin birinci fıkrasının (ı) bendinde " Bu Kanun kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların merkezi denetim elemanları"nın sendika üyesi ve kurucusu olamayacağı belirtilmiştir. İlk Derece Mahkemesince sendika üyesi olabilecekleri kabul edilen 4 belediye müfettişinin Kartal Belediyesi Teftiş Kurulu Müdürlüğünde belediye müfettişi olarak görev yaptıkları uyuşmazlık dışıdır. İlgili Kanun hükmü ile Kartal Belediyesi Teftiş Kurulu Müdürlüğü Yönetmeliği'nin Teftiş Kurulu Müdürlüğünün görev ve yetkilerini düzenleyen 6. maddesinin kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; 4 belediye müfettişinin "merkezi denetim elemanı" olduğu anlaşılmakta olup davacı Sendikanın üyesi olarak kabul edilmeleri isabetli değildir.

İlk Derece Mahkemesince anılan hususlar gözetilmeksizin, yanılgılı değerlendirmeyle yazılı şekilde davanın kabulüne karar verilmesi ve Bölge Adliye Mahkemesince de istinaf başvurusunun esastan reddine karar verilmesi hatalı olup bozmayı gerektirmiştir.

KARAR

Açıklanan sebeplerle;

Temyiz olunan, İlk Derece Mahkemesi kararına karşı istinaf başvurusunun esastan reddine ilişkin Bölge Adliye Mahkemesi kararının ORTADAN KALDIRILMASINA,

İlk Derece Mahkemesi kararının BOZULMASINA,

Peşin alınan temyiz karar harcının istek halinde dahili davalılara iadesine,

Dosyanın kararı veren İlk Derece Mahkemesine, bozma kararının bir örneğinin kararı veren Bölge Adliye Mahkemesine gönderilmesine,

13.10.2025 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.

5. Kararın Hukuki ve Pratik Sonuçları

a) Belediyelerdeki Denetim Personeli Bakımından

Karar, yalnızca Kartal Belediyesi ile sınırlı olmayıp tüm belediyelerin teftiş kurullarında görev yapan müfettişler açısından emsal niteliği taşımaktadır. Belediyelerde görev yapan müfettişler, sendika üyesi olamayacak; mevcut üyelikler hukuken geçersiz sayılabilecektir.

b) Yetkili Sendikanın Belirlenmesi Süreci

4688 sayılı Kanun uyarınca her yıl 15 Mayıs tarihi itibarıyla üyelik aidatı kesilen personel üzerinden yetkili sendika belirlenmektedir .

Merkezi denetim elemanlarının üye sayısına dahil edilmemesi, özellikle sınırda çoğunluk bulunan işyerlerinde yetkili sendikanın değişmesine yol açabilecektir. İnceleme konusu davada da uyuşmazlık doğrudan bu çoğunluk hesabından kaynaklanmıştır.

c) Sendikal Hakların Sınırlandırılması Bakımından

Karar, sendika hakkının geniş yorumlanması yerine, kanuni sınırlamaların lafzına ve amacına bağlı kalınması gerektiğini göstermektedir. Yargıtay, “merkezi denetim elemanı” kavramını daraltıcı değil, fonksiyonel bir yorumla genişletici şekilde ele almıştır.

6. Değerlendirme ve Sonuç

4688 sayılı Kanun, kamu görevlilerine sendikal hak tanımakla birlikte, bazı görevlerin niteliği gereği bu hakkı sınırlandırmıştır. Merkezi denetim elemanlarının sendika dışında bırakılması, denetim fonksiyonunun bağımsızlığı ve tarafsızlığı ile gerekçelendirilmektedir.

Yargıtay 9. Hukuk Dairesinin 13.10.2025 tarihli kararı, belediye müfettişlerinin de merkezi denetim elemanı kapsamında değerlendirilmesi gerektiğini açık biçimde ortaya koymuştur. Böylece uygulamada tereddüt yaratan bir alan yüksek yargı içtihadı ile netleştirilmiştir.

Sonuç olarak:

  • Belediyelerde görev yapan müfettişler sendika üyesi ve kurucusu olamaz.

  • Bu personel yetkili sendika tespitinde üye sayısına dahil edilemez.

  • Karar, sendika çoğunluk tespitlerinde emsal teşkil edecek niteliktedir.

Denetim elemanlarının sendikal hakları ile kamu yönetiminde tarafsızlık ilkesi arasındaki denge, önümüzdeki dönemde de hem öğretide hem yargı kararlarında tartışılmaya devam edecektir.