Memurlar dışındaki personelden yemek bedelinin maliyet bedelinden tahsili gerektiği

Sayıştay 2. Dairesi, üniversite yemekhanelerinde sağlanan yemek hizmetinden faydalanan firma çalışanları ile diğer personele (Proje çalışanı, sözleşmeli işçi) ilişkin yemek bedellerinin, maliyet üzerinden değil bütçe ile memurlar için öngörülen yiyecek yardımı ödeneği kapsamında indirimli olarak tahsil edilmesinin kamu zararı olduğuna hükmetti.

91-406 sayılı Ek İlamın 1’nci maddesi ile; üniversite yemekhanelerinde sağlanan yemek hizmetinden yararlanan hizmet alımı yapılan yüklenici firma çalışanları ile diğer statülerde çalışan (Proje çalışanı, sözleşmeli işçi) personele yemek bedelinin maliyet fiyatı yerine memurlar için uygulanan indirimli tarife üzerinden tahsil edilmesi nedeniyle eksik tahsil edilen … TL kamu zararının tazminine hükmedilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,

GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:

91-406 sayılı Ek İlamın 1’nci maddesi ile; üniversite yemekhanelerinde sağlanan yemek hizmetinden yararlanan hizmet alımı yapılan yüklenici firma çalışanları ile diğer statülerde çalışan (Proje çalışanı, sözleşmeli işçi) personele yemek bedelinin maliyet fiyatı yerine memurlar için uygulanan indirimli tarife üzerinden tahsil edilmesi nedeniyle eksik tahsil edilen … TL kamu zararının tazminine hükmedilmiştir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 nci maddesine dayanılarak hazırlanan ve 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan ve 11.12.1986 tarih ve 19308 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde;

“Amaç

Madde 1 - Bu Yönetmeliğin amacı, Devlet Memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacaklarını ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esasları belirlemektir.

Kapsam

Madde 2 - Bu Yönetmelik, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar hakkında uygulanır.


2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanuna göre tayın bedeli verilen personel bu yardımdan faydalanamaz. Ancak Emniyet Genel Müdürlüğü özel harekat birimi personeli ile çevik kuvvet birimlerinde çalışan personel ve bunlarla birlikte görev ve harekata katılan diğer personele yiyecek yardımı yapılır.

Yardım Şekli

Madde 3 - Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmaz.

Yiyecek yardımı haftalık çalışma süresi 40 saati aşmayan yerlerde öğle yemeği olarak verilir. Günün 24 saatinde devamlılık gösteren hizmetlerde çalışan memurlara, görevlerinin diğer yemek saatlerinde de devam etmesi şartıyla üç öğüne kadar yemek verilebilir.

Yemek Servisi Giderleri

Madde 4 - Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.

Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.

Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanuna göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır. ” hükümleri yer almaktadır.

657 sayılı Kanunun 212 nci maddesi uyarınca, Devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde ve ne şekilde faydalanacakları ile bu yardımın uygulanmasına ilişkin esaslar Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde belirlenmiştir. 657 sayılı Kanun, kapsama dahil bulunan kamu idarelerinde görev yapan memurlar hakkında uygulanmakta olduğundan bu Kanuna dayanılarak çıkartılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin de Devlet memurları hakkında uygulanacağı açıktır. Devlet memurlarının dışında sözleşmeli personelin de öğle yemeği servisinden faydalanması halinde en az hangi tutarlar üzerinden günlük yemek bedeli alınacağı Bütçe Uygulama Tebliğleri ile yıllık olarak belirlenmektedir.

Yukarıda açıklandığı üzere, yiyecek yardımından faydalanacak olan personel mevzuatta açık şekilde belirtilmiş olup, bunlar arasında firma çalışanı ve diğer personel bulunmamaktadır. Kuruma tahsis edilen ödenek sadece yiyecek yardımından faydalanacak personel için olup, yiyecek yardımından faydalanmayan kişilerden yemek bedelinin tamamının tahsil edilmesi gerekmektedir.

Bu itibarla, Üniversite yemekhanelerinde sağlanan yemek hizmetinden faydalanan firma çalışanları ile diğer personele (proje çalışanı, sözleşmeli işçi) ilişkin yemek bedellerinin, maliyet üzerinden tahsil edilmesi gerekirken, bütçe ile memurlar için öngörülen yiyecek yardımı ödeneği kapsamında indirimli olarak tahsil edilmesi sonucu kamu zararına sebebiyet verildiğinden sorumlu talebinin reddi ile 91-406 sayılı Ek İlamın 1’nci maddesiyle verilen … TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE, ( Temyiz Kurulu ve ... Daire Başkanı…, Üyeler…’un karşı oy gerekçesine karşı), oy çokluğu ile,

Karar verildiği 04.01.2023 tarih 52791 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.



Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü

Temyiz Kurulu ve …. Daire Başkanı…, Üyeler…’un karşı oy gerekçesi

Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlanma usul ve esasları Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nde düzenlenmiş olup mevzuatın özel hükümleri hariç bu Yönetmelik’in devlet memurları hakkında uygulanacağı açıktır.

2014 ve 2015 yıllarını kapsayan 2. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Kamu Görevlilerinin Geneline Yönelik Toplu Sözleşme” bölümünün (Birinci Bölüm) 8’inci maddesinde, sözleşmeli personel pozisyonlarında istihdam edilen personelin Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümlerinden aynı usul ve esaslar çerçevesinde yararlanacağı kuralına yer verilmiştir.

İş mevzuatına göre akdedilen toplu iş sözleşmelerinde de işçilere sağlanacak yiyecek yardımının usul ve esaslarına ilişkin düzenlemeler yer almaktadır.

Yiyecek yardımından faydalanacak olan personel mevzuatta açık şekilde belirtilmiş olup, bunlar arasında hizmet alımı suretiyle istihdam edilen işçiler ve diğer personel (proje çalışanı) bulunmamaktadır. Bu durumda, yiyecek yardımından faydalanmayan kişilerden yemek bedelinin tamamının mevzuata uygun olarak tahsil edilmesi gerektiğinde tereddüt yoktur.

Somut olayda, 2015 yılında Üniversite yemekhanelerinde sağlanan yemek hizmetinden yararlanan Yönetmelik kapsamı dışındaki (hizmet alımı suretiyle istihdam edilen ile diğer statülerde çalışan) personelden yemek bedelinin, maliyet bedeli yerine memurlar için uygulanan indirimli tarife üzerinden tahsil edildiği tespit edilmiş ve 406 sayılı Ek İlamın 1’nci maddesi ile, eksik tahsil edilen/indirim karşılığı olan … TL’nin kamu zararı olduğuna ve kamu zararının Rektör, Genel Sekreter ve Sağlık Kültür ve Spor Daire Başkanından tazmin edilmesine hükmedilmiştir.

91 sayılı İlama esas tutulan Yargılamaya Esas Raporda, sorumluların aynı nitelikteki savunmalarında; Üniversite yemekhanelerinde sağlanan yemek hizmetinden faydalanan yüklenici çalışanları ve proje çalışanlarına 2015 yılında indirimli yemek fiyatı uygulamasının Kurum kararı olduğundan bahsedilmiştir.

91 sayılı İlam için yapılan yargılamanın iadesi talebi üzerine düzenlenen 319 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesiyle tazmin hükmü devam ettirilmiş ve söz konusu tazmin hükmünün temyiz edilmesi üzerine Temyiz Kurulunca tazmin hükmünün bozularak, sorumluluk açısından yeniden değerlendirilmesini teminen dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmiştir. 319 sayılı Ek İlama esas tutulan Ek Yargı Raporunda sorumlular, “… yemek sistemindeki yemek fiyatlarına Üniversite Yönetim Kurulu (ÜYK) tarafından karar verildiğini” ifade etmişlerdir.

Temyiz Kurulunun sorumluluk yönünden bozma kararına binaen 406 sayılı Ek İlam düzenlenmiş olup, bu ilama esas tutulan Ek Yargı Raporunda da sorumlular; yemek fiyatlarının Üniversite Yönetim Kurulu tarafından belirlendiğini ifade etmişlerdir.

Görüleceği üzere, hem yargılamaya esas raporda hem de ek yargı raporlarında, indirimli yemek fiyatının Kurum kararı olduğu ve yemek fiyatlarının Üniversite Yönetim Kurulu tarafından belirlendiği savunması yer almaktadır.

Diğer yandan, 406 sayılı Ek İlamının Denetçi Görüşü kısmında; Üniversite Yönetim Kurulu tarafından belirlenen yemek fiyatlarında değil, yemek fiyatlarının uygulanmasında hata olduğunun ifade edilmesine rağmen Yönetim Kurulu Kararının içeriğinden bahsedilmediği gibi yargılama heyetine de söz konusu belgenin sunulmadığı anlaşılmaktadır. Bu durumda, denetçi görüşü bu şekilde kabul görmüş ve Yönetim Kurulu Kararının içeriği irdelenmeden hüküm tesis edilmiştir. Dolayısıyla, Yönetim Kurulu Kararında mevzuata uygun olarak belirlenmiş olmasına rağmen uygulayıcı kamu görevlileri tarafından hatalı uygulanan kuralın ne olduğu hususu hukuki sonuca bağlanmamıştır.

Bu defa, 406 sayılı Ek İlamı temyiz eden sorumlular; Sayıştay Denetçilerinin uyarısı ve Rektörlük Makamınca yapılan değerlendirme sonucunda Üniversite Yönetim Kurulunca alınan karar ile 15 Şubat 2016 tarihinden itibaren yemek ücretlerinin, yüklenici firma ve proje çalışanları için maliyet bedeli üzerinden alınmasına karar verildiğini ve bu kararın uygulamaya başlandığını ifade etmişlerdir.

Üniversite Yönetim Kurulunun 23.07.2014 tarihli ve 2014/18 sayılı toplantısında alınan kararda, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4’üncü maddesinden bahsedilerek, 01.08.2014 tarihinden itibaren geçerli olacak şekilde Üniversite yemek fiyatları; Tabldot Öğrenci, Kahvaltı Öğrenci, Tabldot Personel ve Tabldot Misafir sınıflandırmasına göre belirlenirken,

Üniversite Yönetim Kurulunun 31.12.2014 tarihli ve 2014/29 sayılı toplantısında alınan kararda, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin 4’üncü maddesinden bahsedilerek, 07.01.2015 tarihinden itibaren geçerli olacak şekilde Üniversite yemek fiyatları; Tabldot Personel, İkinci Yemek ve Tabldot Misafir sınıflandırmasına göre belirlenmiştir.

Söz konusu Yönetim Kurulu Kararları “Bilgi ve Gereği için” ilgili birimlere Rektör imzasıyla gönderilmiştir.

Sayıştay sorgusu üzerine, Üniversite Yönetim Kurulunun ... tarihli ve ... sayılı oturumunda alınan kararda ise,

“-Hizmet alımı ihale usulü ile çalıştırılan personelin, 01 Mart 2016 tarihinden itibaren yemeğin maliyetini (2016 için … TL.) ödeyerek yemek yiyebileceğine,

- Kadrolu personelin ise günde bir kez indirimli bedel, ikinci yemek için ise maliyetini ödeyerek yemek yiyebileceğine” karar verilmiştir. Bu kararda hizmet alımı usulüyle çalışan personel ve kadrolu personel sınıflandırması yapılmıştır.

Hizmet alımı ihalesiyle istihdam edilen işçiler; kurumlarda çalıştıkları sürece, mevzuat hükümleri ve hizmet sözleşmeleri uyarınca idarelerin kimi hak ve menfaatlerinin takibinden ve yerine getirilmesinden sorumlu oldukları “taşeron işçi” statülü çalışanlardır. Bu bağlamda, 2914 sayılı Kanun ve 657 sayılı Kanun ile işçi ve sözleşmeli personel mevzuatına tabi personelin yanında hizmet alımı ihalesiyle istihdam edilen işçilerin de “kurumda çalışan personel” kabul edileceği kuşkusuzdur.

Üniversite Yönetim Kurulunun 2014 yılına ilişkin kararında; Tabldot Öğrenci, Kahvaltı Öğrenci, Tabldot Personel ve Tabldot Misafir sınıflandırması yer alırken, Kurulun 2015 yılına ilişkin kararında; Tabldot Personel ile İkinci Yemek ve Tabldot Misafir sınıflandırmasının yer aldığı görülmektedir.

Yukarıda da belirtildiği üzere, Üniversitenin farklı mevzuat hükümlerine göre farklı statüde istihdam edilen çok sayıda personelinin bulunduğu gerçeği karşısında; 2014 ve 2015 yıllarına ait Yönetim Kurulu Kararlarında kullanılan “personel” ifadesinin tek başına herhangi bir personel statüsüne işaret etmediği aşikârdır. Zira, Kurul Kararlarında personel statülerinde sayma yoluyla ayrıma gidilmediği gibi, bir personel statüsü belirtilip geri kalan için “diğer personel” şeklinde ayrım da yapılmamıştır. Öte yandan, Üniversite yemekhanelerinde sağlanan yemek hizmetinden yararlanan taşeron işçilerin yemek ücretleri için Kamu İhale Genel Tebliği hükümlerine göre işlem yapılıp yapılmayacağı da belirtilmemiştir. Halbuki, Üniversite Yönetim Kurulunun ... tarihli ve ... sayılı Kararında hizmet alımı usulü ile çalıştırılan personelin, 01 Mart 2016 tarihinden itibaren yemeğin maliyetini ödeyerek yemek yiyebileceği açık olarak ifade edilmiştir.

Bu durumda, uygulayıcıların; idarenin işleyişi içinde talimat niteliğinde olan yönetim kurulu kararına göre tesis ettikleri işlemlerin olumsuz sonuçlarından dolayı kusurlu görülmesi, kamu zararı mevzuatının amaçladığı bir durum değildir. Zira, Üniversite birimlerine “bilgi ve gereği” için gönderilen söz konusu Kurul Kararlarının uygulanmaması ya da hilafına işlem yapılmasının beklenilmesi, uygulayıcılara mevzuata ve hakkaniyete aykırı olarak yüklenen bir sorumluluk olacaktır.

5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi, “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” hükmünü içermektedir. Mevzuat hükmü uyarınca kusurlu sorumluluğa hükmedebilmek için, kamu zararına neden olan “mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemler”in, doğrudan sorumluların kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklandığının açık ve net olarak açıklığa kavuşturulması gerekmektedir. Ancak, somut olayda hukuken herhangi bir değerlendirme ve kıyasa tabi tutulmamış Üniversite Yönetim Kurulu Kararı vardır.

Üniversitede çeşitli statülerde çalışan personelin bulunduğu gerçeğinden hareketle, öncelikle Kurul Kararında mevzuata uygun olarak belirlenmiş olan kuralların ne olduğunun açık ve net olarak gösterilmesi ve akabinde idare uygulamasının buna göre kıyaslanıp kusur tespitinin yapılması hakkaniyete ve adil yargılamaya uygun düşecektir. Kaldı ki, ne yargı raporlarında ne de Daire ilamlarında; sorumluların, Kurul Kararının hangi açık ve net düzenlemesinin hilafına işlem yapmış olduklarının tespiti yapılmış değildir. Öte yandan, 406 sayılı Ek İlamda; Strateji Geliştirme Daire Başkanı sorumluluk kapsamından çıkarılırken “Yapılan incelemede; sorumluların savunmalarından, yemek fiyatlarına Üniversite Yönetim Kurulu tarafından, … sisteminde kimlerin hangi statüde olacağına ise ilgili birimlerin Genel Sekreter veya Genel Sekreter Yardımcıları tarafından karar verildiği; (…) Strateji Geliştirme Daire Başkanının tahakkuk sürecinde bir görevi olmadığı anlaşılmıştır.” ifadesi de yer almıştır.

İdare alacaklarının tahsilinden sorumlu kamu görevlilerinin; idare gelirlerine ilişkin kurul kararlarının mevzuata aykırılık denetimini yapma ve aykırılık halinde işlem yapmaktan kaçınma hak ve yetkilerinin olup olmadığı, mevzuata aykırılık denetimini nasıl yapacakları, aykırılık halini nasıl raporlayacakları, idarenin işleyişi içinde böyle bir aykırılık denetimi usulünün hukuken yerinde olup olmadığı hususlarında yol gösterici kuralları içeren mevzuat düzenlemesi olmadığı gibi genel kurallar vazeden istikrarlı yargı kararları da mevcut değildir. Dolayısıyla, uygulayıcı kamu görevlilerinden, yargı denetimiyle mevzuata aykırılığı tespit edilen ya da mevzuata uygunluğuna bile karar verilebilecek olan kurul kararlarına hukuki dayanağı düzenlenmemiş bir direnme beklenilmesi mümkün görülmemektedir.

Bu durumda; yemek ücretlerinin tespitine ilişkin kurul kararlarında dahli olmayan kamu görevlilerinin, yemek ücretlerinin kurul kararındaki tarife üzerinden tahsil edilmesi nedeniyle oluşan kamu zararından sorumlu tutulmamaları gerekmektedir.

Netice olarak, Yönetim Kurulu Kararlarında herhangi bir ayrıma gidilmeksizin “personel” ifadesi üzerinden tarife belirlenmiş olması; ilgili kamu görevlilerinin uygulamasını kusurlu kılacak nitelikte bir kurala işaret etmediği gibi, bizatihi hatalı uygulama ve yorumlara yol açacak niteliktedir.

2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun “Üniversite Yönetim Kurulu:” başlıklı 15’inci maddesinde, üniversite yönetim kurulunun; rektörün başkanlığında dekanlardan, üniversiteye bağlı değişik öğretim birim ve alanlarını temsil edecek şekilde senatoca dört yıl için seçilecek üç profesörden oluştuğu ifade edilmiştir.

Bu nedenle;

-406 sayılı Ek İlamdaki sorumluların (ÜYK üyesi olan Rektör hariç Genel Sekreter ve Sağ. Kül. ve Sp. D. Bşk.) yemek ücretlerinin eksik tahsil edilmesinde uygulayıcı olarak kusurlarının açık ve net olmadığına,

-Yemek ücretlerinin belirlenmesine ilişkin sürecin tekrar incelenerek sorumluluk illiyet bağının yeniden tespit edilebilmesi ve Yönetim Kurulu Üyelerinin (Rektörün de kurul üyesi olarak) kamu zararı sorumluluğuna dahil edilmesi için tazmin kararının bozularak dosyanın Dairesine tevdiine karar verilmesi gerekir.