Özel Kalem Müdürlüğünde görevli personele Belediye Başkanlığına ait temsil tören ve ağırlama giderlerinde kullanılmak üzere verilen avansların mevzuata aykırı olarak kapatılması sonucu kamu zararına neden olunduğu belirtilerek bulgu konusu yapılmıştır.

Konuya ilişkin yazılan raporda; avansın kapatılmasında kanıtlayıcı belge olarak kullanılan perakende satış fişlerinin sadece yabancı konukların ağırlanmasında kullanılabileceği, yabancı konuk ağırlanmasına ilişkin olmayan diğer avans mahsuplarında da perakende fişlerinin kullanıldığı, kullanılan bu fişlerin, kimler için yapılan temsil ağırlama giderlerinin karşılığı olduğunun belli olmadığı, bu avansların personelin kendi ihtiyaçları için kullanıldığı ve temsil ağırlama adı altında Belediyeye ödettirildiği kanaatine varıldığı ifade edilmiştir.

Belediye maddi duran varlık amortisman ayrılması Belediye maddi duran varlık amortisman ayrılması

Sayıştay 6. Dairesi, ilgili rapora ilişkin değerlendirmesinde ödemenin ilgili mevzuat hükümlerinde belirtilen usul eksikliği bulunmakla birlikte temsil, ağırlama ve tören giderleri için verilen avansların mahsubunda ödeme kaydedici cihazlara ait fişlerin kullanıldığı gerekçesiyle bu harcamaların özel bir harcama olduğu çıkarımı ile 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde belirlenen şekliyle kamu zararı oluştuğuna hükmedileyeceğini belirtmiştir.

Kamu İdaresi Türü Belediyeler ve Bağlı İdareler
Yılı 2022
Dairesi 6
Karar No 940
İlam No 48
Tutanak Tarihi 4.4.2024
Kararın Konusu Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar


Avans Mahsubu

Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;

Özel Kalem Müdürlüğünde görevli personele Belediye Başkanlığına ait temsil tören ve ağırlama giderlerinde kullanılmak üzere verilen avansların mevzuata aykırı olarak kapatılması sonucu kamu zararına neden olunduğu iddiası ile ilgili olarak;

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Ödeme belgeleri ve bağlanacak kanıtlayıcı belgeler” başlıklı 4’üncü maddesinde,

“(1) Ödeme belgesi en az üç nüsha düzenlenir. İlk nüshası bu Yönetmelikte belirtilen eki kanıtlayıcı belgeler ile birlikte istendiğinde Sayıştaya gönderilmek, ikinci nüshası ise saklanmak üzere muhasebe birimine verilir. Üçüncü nüsha da harcama biriminde muhafaza edilir.

(2) Kanıtlayıcı belgeler, kamu harcamalarının belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak yapıldığına ve gerçekleştirildiğine ilişkin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca düzenlenip onaylanan belgelerdir. Kesin veya ön ödeme şeklinde yapılacak kamu harcamalarında ödeme belgesi olarak bağlanacak kanıtlayıcı belgeler aşağıda belirtilmiştir.

a) Kesin ödemelerde; bütçeden nakden veya mahsuben yapılacak kesin ödemelerde Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ekindeki Ödeme Emri Belgesine harcamanın çeşidine göre bu Yönetmeliğin ilgili maddelerinde belirtilen belgeler kanıtlayıcı belge olarak eklenir.

b) Ön ödemelerde;

1) Avans veya kredi suretiyle yapılacak ön ödemelerde; harcama talimatı, ihale mevzuatına göre yapılacak alımlarda onay belgesi,

2) Mevzuatları gereği yüklenicilere verilecek avanslarda; onay belgesi, avans teminatına ilişkin alındının onaylı örneği, Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ekindeki Muhasebe İşlem Fişine kanıtlayıcı belge olarak eklenir.

(3) Ödeme belgesinin birinci nüshasına, kanıtlayıcı belgelerin aslı veya yasal bir sebeple aslı temin edilemeyenlerin onaylı suretleri eklenir. Fatura ve taşınır işlem fişinin asıllarının eklenmesi esastır. Ancak, kaybolma, yırtılma, yanma gibi mücbir sebeplerle aslının temin edilemediği hallerde, fatura ve/veya taşınır işlem fişinin onaylı örnekleri eklenmek suretiyle ödeme yapılabilir. Onaylı suretlerin, onaylayan ilgili birim yetkilisinin adı, soyadı, unvanı, imzası ve resmi mühür ile onay tarihini taşıması gerekir.

(4) Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayıldığından, ödeme belgesine ayrıca bu veriler kanıtlayıcı belge olarak eklenmez.

(5) Üçüncü ve dördüncü fıkraların uygulanmasında Maliye Bakanlığınca merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri için belirlenen usul ve esaslara uyulur.” hükümleri yer almaktadır.

Temsil, ağırlama, tören, fuar ve tanıtma giderleri” başlıklı 37 inci maddesinde,

“(1) Temsil, ağırlama, tören, fuar, tanıtma ve benzeri faaliyetlerle ilgili olarak yapılacak her türlü mal ve hizmet alımı ile yapım işlerine ilişkin giderlerin ödenmesinde, bu Yönetmeliğin ilgili maddelerinde belirtilen belgeler aranır.

(2) Yabancı konuk ve heyetlerin ağırlanması amacıyla görevlendirilecek personel ve ilgili yönetmeliklere göre görevlendirilecek mihmandarlar tarafından yapılan temsil ve ağırlama giderlerinin ödenmesinde;

a) Harcama talimatı,

b) Fatura, perakende satış fişi veya ödeme kaydedici cihazlara ait satış fişi ve adisyon,

c) Mihmandar Hesap Cetveli (Örnek: 26)

ödeme belgesine eklenir.”

(3) Ziyafete ilişkin temsil ve ağırlama giderlerinin ödenmesinde alınacak harcama talimatında, davetli ve misafirlerin sayısı ile mihmandarın yapacağı harcamaların neleri kapsayacağı belirtilir.”,

hükümleri yer almaktadır.

Söz konusu hükümlerde, temsil, tören ve ağırlama giderleri için verilen avansların mahsubunda faturanın, yabancı konuk ve heyetlerin ağırlanmasında ise fatura, perakende satış fişi veya ödeme kaydedici cihazlara ait satış fişi ve adisyon ve mihmandar hesap cetvelinin ödeme belgesine eklenmesi gerektiği belirtilmiştir.

Raporda, avansın kapatılmasında kanıtlayıcı belge olarak kullanılan perakende satış fişlerinin sadece yabancı konukların ağırlanmasında kullanılabileceği, yabancı konuk ağırlanmasına ilişkin olmayan diğer avans mahsuplarında da perakende fişlerinin kullanıldığı, kullanılan bu fişlerin, kimler için yapılan temsil ağırlama giderlerinin karşılığı olduğunun belli olmadığı, bu avansların personelin kendi ihtiyaçları için kullanıldığı ve temsil ağırlama adı altında Belediyeye ödettirildiği kanaatine varıldığı belirtilmişse de;

213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun “Faturanın tarifi” başlıklı 229’uncu maddesinde fatura, “.... satılan emtia veya yapılan iş karşılığında müşterinin borçlandığı meblağı göstermek üzere emtiayı satan veya işi yapan tüccar tarafından müşteriye verilen ticari vesikadır.” şeklinde tanımlanmış, 232’nci maddesinde fatura kullanma mecburiyeti, 233’üncü maddesinde de perakende satış vesikaları hakkında bilgi verilmiştir.

534 sıra no’lu Vergi Usul Kanunu Genel Tebliği’nin eki Vergi Usul Kanununda Yer Alan ve 1/1/2022 Tarihinden Geçerli Olmak Üzere Uygulanacak Olan Had ve Tutarlara İlişkin Liste ile de 2022 yılında fatura kullanma mecburiyetinin üst sınırı 2.000,00 TL olarak belirlenmiştir. Dolayısıyla bu tutarın altında fatura kullanma mecburiyeti olmamakla birlikte ödeme kaydedici cihazlara ait satış fişi veya perakende satış fişlerinin verilmesi zorunludur.

Diğer taraftan, Raporda avansların kapatılmasında perakende satış fişlerinin kullanıldığı belirtilmişse de, yapılan incelemede perakende satış fişlerinin kullanılmadığı, 250,00-800,00 TL arasındaki yemek bedellerine ilişkin ödeme kaydedici cihazlara ait satış fişlerinin ve faturaların kullanıldığı görülmüştür.

Her ne kadar, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde yer alan fatura tanımında ve “Temsil, ağırlama, tören, fuar ve tanıtma giderleri” başlıklı 37’nci maddesinde kanıtlayıcı belgeler arasında sayılmasa da yukarıya alınan mevzuat hükümlerine göre 2022 yılı için 2.000,00 TL altında olan mal ve hizmet alımlarında fatura yerine diğer belgeleri (fatura yerine geçen) ödeme emri belgesine bağlamak mümkündür ve uygulama da bu şekilde yürütülmektedir. Rapora konu harcamalarda da ödeme emri belgesi ekinde yer alan kanıtlayıcı belge olarak kullanılan ödeme kaydedici cihazlara ait satış fişleri bedelleri 250,00 ile 800,00 TL arasında olduğundan bu limit aşılmamıştır.

Ayrıca, avans mahsubunda kanıtlayıcı belge olarak ödeme emri belgesine bağlanan ödeme kaydedici cihaza ait satış fişleri karşılığı olan temsil ağırlama giderlerinin kimin için (personelin kendi ihtiyaçlarının karşılığı için kullanılmış olabileceği) yapıldığının belli olmadığı, bu nedenle de yapılan ödemenin kamu zararını doğurduğu iddiası belirsizlik unsurunu üzerinde taşımaktadır.

Zira, bu iddianın aksi de söz konusu olup, yapılan bu harcamanın temsil ve ağırlama ödeneğini kullanma yetkisi olan Belediye yetkilisinin mevzuatın kendisine tanıdığı sınırlar içerisinde kullanılmamış olduğunu göstermemektedir. Bu bağlamda, bir ödemenin kamu zararı niteliğine bürünmesi için bünyesinde belirsizlik unsurunun bulunmaması gerekmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38’inci maddesinin (o) bendi uyarınca, temsil ve ağırlama giderleri için ayrılan ödeneği kullanmak Belediye başkanının görev ve yetkileri kapsamındadır. Aynı Kanun’un “Belediyenin giderleri” başlıklı 60’ıncı maddesinin (k) bendinde ise temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri belediye giderleri arasında sayılmıştır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesinde, kamu zararının belirlenmesinde; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasının esas alınacağı belirtilmiştir.

Dolayısıyla, söz konusu ödemenin ilgili mevzuat hükümlerinde belirtilen usul eksikliği bulunmakla birlikte temsil, ağırlama ve tören giderleri için verilen avansların mahsubunda ödeme kaydedici cihazlara ait fişlerin kullanıldığı gerekçesiyle bu harcamaların özel bir harcama olduğu çıkarımı ile 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde belirlenen şekliyle kamu zararı oluştuğuna hükmedilemez.

Bu itibarla, kamu zararı oluşmayan … TL ödeme ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.

Karşı Oy:

Daire Başkanı … … ve Üye … …’ın karşı oy gerekçesi:

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin;

“Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde, “(1) Bu Yönetmelikte geçen;



e) Harcama Talimatı: Kamu ihale mevzuatına tabi olmayan bir giderin idare adına geçici veya kesin olarak ödenebilmesi için giderin konusunu, gerekçesini, yapılacak iş veya hizmetin süresini, tutarını, kullanılabilir ödeneğini, tertibini, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgileri gösteren ve harcama yetkilisinin imzasını taşıyan belgeyi”,

“Temsil, ağırlama, tören, fuar ve tanıtma giderleri” başlıklı 37’nci maddesinde,

“(1) Temsil, ağırlama, tören, fuar, tanıtma ve benzeri faaliyetlerle ilgili olarak yapılacak her türlü mal ve hizmet alımı ile yapım işlerine ilişkin giderlerin ödenmesinde, bu Yönetmeliğin ilgili maddelerinde belirtilen belgeler aranır.

(2) Yabancı konuk ve heyetlerin ağırlanması amacıyla görevlendirilecek personel ve ilgili yönetmeliklere göre görevlendirilecek mihmandarlar tarafından yapılan temsil ve ağırlama giderlerinin ödenmesinde;

a) Harcama talimatı,

b) Fatura, perakende satış fişi veya ödeme kaydedici cihazlara ait satış fişi ve adisyon,

c) Mihmandar Hesap Cetveli (Örnek: 26)

ödeme belgesine eklenir.

(3) Ziyafete ilişkin temsil ve ağırlama giderlerinin ödenmesinde alınacak harcama talimatında, davetli ve misafirlerin sayısı ile mihmandarın yapacağı harcamaların neleri kapsayacağı belirtilir.”,

hükümleri yer almaktadır.

Söz konusu mevzuat hükümlerine göre, Kamu İhale Mevzuatında düzenlenmiş harcama biçimleri dışındaki bir giderin idare adına yapılabilmesi için harcama talimatı düzenlenmesi gerekir. Yemek alımı işlerine ilişkin olarak düzenlenen harcama talimatlarında ise, yapılacak işin konusunun, gerekçesinin, süresinin, tutarının, davetli ve misafirlerin sayılarının ve benzeri diğer bilgilerin bulunması zorunludur.

Özel Kalem Müdürlüğünde görevli personele Belediye Başkanlığına ait temsil tören ve ağırlama giderlerinde kullanılmak üzere verilen avansların kapatılmasında kullanılan fiş ve faturalarda, “işin türü, miktarı, birim fiyatı”nın belirtilmediği ve harcama talimatlarında bulunması gereken bilgilerin eksik olduğu, bununla birlikte bir kısmının … il sınırları dışında farklı il ve ilçelerde yenilen yemeklere ait bedeller olduğu görülmektedir.

Bu halde, kanun hükümlerinde şekil şartları belirtilmiş olan, söz konusu harcamaların yapılmasına dayanak teşkil etmesi gereken resmi belgelerin eksik olarak düzenlenmiş olması nedeniyle kimler için verildiği belli olmayan yemek giderlerine ilişkin ödeme yapılmaması gerekirken temsil ağırlama adı altında harcama yapılması sonucunda … TL tutarında kamu zararına neden olunmuştur.

Bu itibarla, bahse konu kamu zararı tutarı … TL’nin sorumlularına ödettirilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.