Sağlık Bakanlığına bağlı kurumlarda mesai dışı fazla çalışma ücretinin hesaplanmasına nöbet ücretinin dahil edilmemesi gerektiği hakkında

Kamu İdaresi Türü
Yılı2009
Dairesi6
Dosya No36147
Tutanak No39979
Tutanak Tarihi3.2.2015
Kararın Konusu

1- 418 sayılı ilamın 5 inci maddesiyle; Karşıyaka Devlet Hastanesinde muhtelif branşlarda görevli sağlık personelinin mesai dışı çalışma puanına nöbet tutulan sürelerinin de dahil edilmesi sonucunda net performans puanlarının ve böylece ek ödeme tutarlarının hatalı hesaplanıp ödendiği gerekçesiyle tazmin hükmü verilmiştir.

Dilekçi dilekçesinde özetle; 

5018 sayılı kanunla getirilen yenilikle; hesap verilebilirliğin ve mali saydamlık amaçlanmıştır. Bunun doğal sonucu olarak kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların yetkili kılınan mercilere hesap verme sorumluluğunu kabul edilmiştir. Dolayısıyla tahakkuk memurlarının ve saymanların kusursuz sorumlu olması yönündeki anlayış terk edilerek sorumlulukta kusura esas alınan sisteme geçildiğini,

Mali sorumluluk; kişinin gerek hazineye, gerekse diğer kişilere vermiş olduğu zararın kendisine ödettirilmesi sonucunu doğuran sorumluluk türü olup, kamu görevlilerin eylemleri ve işlemleri sonucu hazineye vermiş oldukları zararlar kamu zararı olarak kabul edildiğini,

5018 sayılı kanunun 71. Maddesinin ilk halinde kamu zararı; "mevzuata aykırı karar, işlem, eylem ve ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olmasıdır." şeklinde tanımlanmışken, 5628 sayılı kanunla yapılan değişiklikle söz konusu düzenlemeyle kamu zararı; "kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağına artışı engel veya eksilmeye neden olması" şeklinde değiştirildiğini,

Bu çerçevede kamu zararının varlığından veya mali sorumluluktan bahsedilebilmesi için her somut olayda;

• Kamu görevlilerin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar işlem ve eylemlerin bulunması;

• Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması,

• Kamu kaynağında artışa engel olunması durumu ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylem arasında bir illiyet bağının olması şartları birlikte aranacağını,

Söz konusunu değişiklikle birlikte kamu zararından bahsedilebilmesi için kamu görevlisinin kasıtlı, kusurlu veya ihmali aranacak kasıt, kusur ve ihmal yoksa kamu zararından bahsedilemeyecektir. Ayrıca kamu zararlarının tahsiline ilişkin usul ve esasları hakkındaki yönetmelikte; "kamu zararına oluşmasına sebep olan kamu görevlisi sorumlu" olarak tanımlanmıştır. Bunun yanında kendisine yersiz veya fazla ödeme yapılan gerçek veya tüzel kişi ya da kişileri ifade eden ilgili tanımı ayrıca getirilerek bu kişiler de kamu zararının tahsilinde muhatap kabul edilmiştir. Böylece kamu zararın fazla ve yersiz ödemeden kaynaklanıyorsa, bu fazla ve yersiz ödemenin yapıldığı üçüncü kişiler de sorumluluğa ortak edildiğini,

Yine 5018 sayılı kanunla kamu zararı tanımında yer alan kasıt, kusur ve ihmal kavramları kanunda açıklanmamıştır. Kusur; bir kimsenin hukuk düzeni tarafından tasnif edilmeyen uygun bulunmayan davranış biçimi olup, kasıt ve ihmal kusurun derecelerini oluşturmaktadır. Kasıt; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemin zararlı sonuçlarını bilerek hareket edilmesi halidir. Uygulamada daha çok tartışılan husus ise kamu görevlilerinin ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar işlem ve eylemleri sonucunda kamu zararına sebebiyet vermeleri durumunda sorumluluğun tespit edilmesi konusudur. Değinilmesi gereken başka bir husus da 5018 sayılı kanunun 71. Maddesinin 4. Fıkrasında düzenlenen söz konusu eylemler, nitelikleri icabı kasıtla işlenebilen eylemlerdir. Burada mali sorumluluk tek başına yeterli olmayıp bir takım ek yaptırımlar söz konusu olduğunu,

Buna göre; alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış, yapılmamış inşaat, onarım ve üretim yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış ve onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanununda ve diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanacağını,

Ayrıca 5018 sayılı kanunun 71.maddesi;

"….. kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde fazla ve yersiz ödemelerde bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) idarenin gelirlerinin tarh ve tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun şekilde yapılmaması,

f) (mülga: 22.12.2005-5436/10 md.)

g) Mevzuatında ön görülmediği halde ödeme yapılması, Esas alınır……" şeklindedir.

Yukarıda yaptığımız açıklamalar çerçevesinde evvelce 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunun ön gördüğü kusursuzluk, sorumluluk prensibi 5018 sayılı kanunla yerini kusurlu sorumluluğa bıraktığını,

Konuyla ilgili olarak 31.12.2005 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan (1) seri numaralı Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ'in "2.2. Merkez Dışı Birimlerde Harcama Yetkilileri" başlıklı bölümünde; "çeşitli bakanlık ve kuruluşlara bağlı ilköğretim, ortaöğretim ve dengi okullar, başkanlık, hastane, dispanser, sağlık ocağı, sağlık merkezi, müze ve kütüphaneler, ceza ve tevkif evleri gibi birimlere ödenek gönderme belgesi ile ödenek gönderilmesi halinde bu birimlerin okul müdürü, başhekim, tabip, başkan, müdür gibi unvanlara sahip en üst yöneticileri harcama yetkilisidir" denildiğini,

Yine aynı konuda Sayıştay Genel Kurulu'nca alınan 14/06/2007 tarih ve 5189/1 sayılı "5018 sayılı Kanun Çerçevesinde Sorumlu Tutulacak Görevli ve Yetkililerin Belirlenmesi Hakkında Karar"ın, "3- Harcama Yetkilileri" başlıklı Bölümünde de,

" ... 5018 sayılı Kanunun 3'üncü maddesinin (k) bendinde, kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birim harcama birimi olarak tanımlanmıştır. Kanunun 31'inci maddesinde bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu ifade edilmiş, 32'nci maddesinde ise; bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlanmış, harcama talimatlarında da hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilerin yer alacağı, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu olduklarının belirtildiğini,

5018 sayılı Kanunun 33'üncü maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile tamamlanacağı hüküm altına alınmıştır..." denildiğini,

Yukarıdaki açıklamalarımızdan ve Sayıştay Genel Kurul Kararından da anlaşılacağı üzere, bütçe kaynaklarının yerinde ve verimli kullanılmasının yasal bir zorunluluk olduğu ve bunun da öncelikle harcama yetkililerinin sorumluluğunda olduğu tartışmasız olduğunu,

Mevzuatta tanımlanan bu sorumluluk; şüphesiz ki, "harcama yetkilisi" unvanı ile harcama yetkisinin hukuken kullanılabildiği tarihten itibaren başlamaktadır. Bu da. harcama yetkilisi kabul edilen göreve başlama tarihi olarak kabul edildiğini,

Sayıştay denetimi sonucunda kamu zararı nedeniyle tarafımdan tazmini istenen 418 sayılı ilamın; 5. Maddesine istinaden tabip dışı personele ödenen fazla ek ödemeye ilişkin olarak, uygulamanın Sağlık Bakanlığının 2006 yılında çıkardığı yönetmelikte yer alan düzenlemede mesai dışı çalışmada her hangi bir ayrım yapılmamaktaydı. Yine Bakanlığın 24 Nisan 2009 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan "Sağlık Bakanlığına bağlı kurum, kuruluşlarda görevli personel döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılmasına dair yönetmelikte değişiklik yapılarak " Nöbet tutulan süreler hariç olmak üzere" ibaresi eklendiğini, Hastane hekim dışı personele ödediği, nöbet dışı ek ödemeyi sehven uygulamayı aynen devam ettirdiğini, Aynı yönetmeliğe ilişkin olarak sendikalar tarafından bu ibarenin iptali için 11.5.2009 tarihinde dava açıldığını, Danıştay 11.dairesi adına Danıştay nöbetçi dairesince verilen yürütmeyi durdurma kararının reddine karşı Danıştay idari dava daireleri kurumuna yapılan temyiz başvurusu kabul edilmiş ve ilgili maddenin yürütmesini durdurduğunu, Yine Bakanlığın Nisan 2010 ayında yapmış olduğu yönetmelikte değişikliği ilgili mahkeme kararına uygun hale getirdiğini, Yapılan bu değişikliğe istinaden Danıştaya birçok dava açıldığını, Davalar devam ettiğini, Yine aynı maddeye ilişkin olarak Sağlık Bakanlığı ek ödeme yönetmeliğine göre hastanelerde dağıtılabilecek döner sermaye tutarı her ayın ilk haftası baştabip başkanlığında toplanan döner sermaye komisyonunca belirlendiğini,

"Madde 8- (Değişik: RG- 25/08/2007- 26624) (1) Döner Sermaye Komisyonu, dağıtılacak tutarı (karar alınan tutarı) o dönem döner Sermaye gelirlerinden Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu, Hazine ve Bakanlık payları ayrıldıktan sonra kalan miktarın %50 ' sinin kurumsal performans katsayısı ile çarpılması sonucu bulunan miktarı geçmeyecek şekilde belirlenir."

Buna göre, her ay dağıtımı yapılacak paranın miktarı bellidir. Bu yönerge doğrultusunda dağıtımına karar verilen para çalışanlara puanları oranında dağıtılmaktadır. Sayıştay ilamının hastanemiz Başhekimliği hakkında vermiş olduğu tazmin kararı çıkarılan ilgili maddelerde mevcut olan tazmin tutarı, o ay personele dağıtılmasına karar verilen ek ödeme miktarında bir artışa sebep olmamıştır. Tabip dışı personele nöbette geçen süreler için ek puan verilmesi sonrasında fazla dağıtıldığına ilişkin olarak tazmini istenen tutar; ilgili ayda Döner sermaye payını hastane ortalamasından alan tüm çalışanların alması gereken tutarın içinden o ay nöbet tutan Tabip dışı personelin aldığı fazla ödeme olduğunu,

Yapılan bu uygulama ile 5018 sayılı yasanın 71 maddesinde tanımlanan unsurların oluşmadığı yönetim olarak bir Kastımız ve Kusurumuzun olamayacağı sadece bir yorum farklılığı nedeniyle dağıtılacak toplam miktarın değişmeden kişiler arasındaki dağıtımın farklı yapılmasından kaynaklandığını, Yapılan bu uygulama ile Kamu kaynaklarında bir artışında azalma veya azalışa sebep olmadığından bu uygulamanın "kamu zararı" olarak kabul edilmesinin hukuki bir yaklaşım olmadığını, ifade etmiştir.

Sayıştay savcılığının karşılamasında:

“İlamın 1 ve 2. maddeleri açısından ileri sürülen gerekçeler, ilam hükmünün bozulmasını gerektirecek yasal dayanaktan yoksun bulunduğundan, temyiz talebinin reddedilerek Daire Kararının tasdikine,” denilmiştir.

Dilekçi öncelikle sorumluluk itirazında bulunmaktadır. Tazmin hükmünden harcama yetkilisi olarak sorumlu tutulduğu anlaşılmaktadır.

5018 sayılı Kanunun 31 ve 32 nci maddesinde Harcama yetkisinin yetki, görev ve sorumlulukları açıkça ortaya konulmuştur. 

“Madde 31- (Değişik: 22/12/2005-5436/1 md.) 

Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.

Ancak, teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir.

Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.

Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde; idareler, merkez ve merkez dışı birimler ve görev unvanları itibarıyla harcama yetkililerinin belirlenmesine, harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde birleştirilmesine ve devredilmesine ilişkin usûl ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idarî sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. 

Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir. 

Madde 32- Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. 

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” denilmiştir.

14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararında harcama yetkilisinin sorumluluğuna ilişkin aynen:

“5018 sayılı Kanunda harcama yetkilisi ifadesiyle bir program sorumlusuna ve statü hukukunda tanımlanan daire/birim amirine işaret edilmektedir. Bu konumda olan yöneticilerin, 657 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde belirtildiği gibi, amiri oldukları kuruluş ve hizmet biriminde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurları takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu tutulacakları da tabiidir.

Bu hükümler karşısında, bütçeden yapılacak harcamalar konusunda 5018 sayılı Kanunda öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olan, giderin yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, Sayıştay’a karşı hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.

Bu nedenle, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına oybirliğiyle,“ denilerek sorumlu olarak harcama yetkilisi belirlenmiştir.

Bu hükümler muvacehesinde ödeme emrini harcama yetkilisi olarak imza atanlar 5018 sayılı Kanuna göre imza altına aldığı ödemelerin mevzuata uygunluğundan ve tüm işlemlerden sorumluluğu esastır.

Bu itibarla sorumluluk itirazının reddedilmesine,

Konunun esasına ilişkin olarak da:

12.05.2006 tarih ve 26166 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum Ve Kuruluşlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin,

“Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde aynen;“…

o) Mesai dışı çalışma puanı: Tabip dışı personele haftalık mesai saatinin aşılması durumda mesai dışı çalışma saatinin 30 ile çarpılması suretiyle bulunan puanı,…İfade eder.” denilmekte iken 24.04.2009 tarih ve 27209 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum Ve Kuruluşlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1 inci maddesinde;

“12.05.2006 tarih ve 26166 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum Ve Kuruluşlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (g), (k), (l), (n), (o) ve (s) bentleri aşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve aynı fıkraya aşağıdaki (z) ve (aa) bentleri eklenmiştir.…

Mesai dışı çalışma puanı: Tabip dışı personele – nöbet tutulan süreler hariç olmak üzere – haftalık mesai saatinin aşılması durumda mesai dışı çalışma saatinin 30 ile çarpılması suretiyle bulunan puanı,…” denilerek mesai dışı çalışma puanının tanımı ve kapsamında değişiklik yapılmıştır.

Belirtilen mevzuat hükümlerinden de açıkça anlaşılacağı üzere; 24.04.2009 tarih ve 27209 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurum Ve Kuruluşlarında Görevli Personele Döner Sermaye Gelirlerinden Ek Ödeme Yapılmasına Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle mesai dışı çalışma puanı tanımına “-nöbet tutulan süreler hariç olmak üzere-“ ibaresinin eklenmesi ile birlikte yönetmeliğin yürürlük tarihi olan 01.05.2009’ dan itibaren, mesai dışı çalışma puanı hesabına nöbet tutulan sürelerin dahil edilmemesi gerekir.

Bu itibarla, Karşıyaka Devlet Hastanesinde muhtelif branşlarda görevli sağlık personelinin mesai dışı çalışma puanına nöbet tutulan sürelerinin dahil edilmesi sonucunda ayrıntılı hesabı aşağıdaki tabloda gösterilen toplam 129.042,26-TL tutarında kamu zararına neden olunmuştur.

Her ne kadar dilekçi, mesai dışı çalışma puanında değişiklik yapan Yönetmelik hükmünün yürütmesinin durdurulması ve iptali için Danıştay’da dava açıldığı, açılan bu dava ile ilgili olarak Danıştay 11 inci Dairesi adına Danıştay Nöbetçi Dairesi’nce yürütmenin durdurulması isteminin reddine karar verilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna itiraz edildiği, anılan Kurulca 2009/835 Esas sayılı kararla dava konusu Yönetmeliğin 4 üncü maddesinin (o) bendinde yer alan “nöbet tutulan süreler hariç olmak üzere” ibaresinin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği ifade edildikten sonra söz konusu Yönetmelik hükmünün Danıştay’ca iptal edildiği varsayılarak iptal edilmiş bir genel düzenleyici işlemin doğurduğu hukuki sonuçlar açıklanmış ise de; söz konusu Yönetmelik hükmü Sağlık Bakanlığı 2011/50 sayılı genelgede de açıkça ifade edildiği üzere “Bakanlığımız aleyhine mezkur Yönetmeliğin tanımlar başlıklı 4. maddesinin (o) bendinde yer alan “-nöbet tutulan süreler hariç olmak üzere-” ibaresinin iptali talebiyle açılan anılan davada Danıştay 11. Dairesi tarafından davanın esastan reddine karar verilmiş bulunmaktadır.” Denilmiştir. Dolayısıyla dilekçinin ifade ettiği savlar ortadan kalkmıştır.

Bu itibarla; 6.Daire tarafından 418 sayılı ilamın 5 inci maddesiyle verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE

Güncelleme Tarihi: 28 Eylül 2022, 21:11