Lojman satışından döner sermaye işletme bedeli alınabilir mi?
Kamu Denetçiliği Kurumu, lojman satışından döner sermaye işletme bedeli alınmasının mevzuata aykırı olmadığına karar verdi.
T.C.
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ
KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI:2022/11191-S.22.17196
BAŞVURU NO: 2022/3731
KARAR TARİHİ: 05/09/2022
RET KARARI
BAŞVURAN
BAŞVURUYA KONU İDARE : ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ BAKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU : Kamu konutu satış işleminde döner sermaye işletme bedeli alınmasına
itiraz hakkındadır.
BAŞVURU TARİHİ : 09/03/2022
BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
Başvuran, Kurumumuzca 09.03.2022 tarihinde kayıt altına alınan başvuru dilekçesinde özetle;
İkamet etmekte olduğu kamu konutunun, 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 4’üncü maddesi uyarınca açık ihale yolu ile satışa çıkarıldığını ve ön alım hakkı kapsamında tarafınca satın alındığını,
İhale bedeli üzerinden hesaplanan işlem bedelinin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesinin banka hesabına yatırılmasının istenildiğini; belli bir süreye bağlı olan alım işlemlerinin tamamlanabilmesi için söz konusu bedeli ödediğini,
Döner sermaye ücreti tahsil edilmesine yönelik işlemin, 4706 sayılı Kanun’un 7’nci maddesine aykırı olduğunu zira 4706 sayılı Kanun uyarınca öncelikli alım hakkına sahip olan kişilerin yalnızca ihale veya satış bedelini ödemeleri gerektiğini; bunun haricinde satış ve devir işlemleri için kesinlikle vergi, resim, harç veya başka bir isimle ilave bir tutar istenilemeyeceğini,
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Döner Sermayesi İşletmesi Yönetmeliği uyarınca, İşletmenin kendisi tarafından üretilen mal ve hizmetlerden gelir temin edebileceğini; hazine taşınmazlarının satış işlemlerinde herhangi bir maliyete katlanmayan ve konu ile ilgili herhangi bir faaliyeti ve görevi bulunmayan Döner Sermaye İşletmesine bu şekilde gelir sağlanmasının, Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 122’nci maddesine ve mezkûr Yönetmelik’in 8’inci maddesine açıkça aykırı olduğunu,
385 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği’nde söz konusu işlemlerde ihale bedeli dışında her hangi bir ücret alınabileceğine yönelik düzenleme bulunmadığını; ayrıca mezkûr Tebliğ’in 12’nci maddesinin ikinci fıkrasında, kamu konutlarının satış işlemleri sırasında yapılan masraflara esas olmak üzere, bu konutların satış bedelinin yüzde beşinin genel bütçenin “lojman satış geliri” hesabına gelir olarak kaydedileceğinin açıkça belirtildiğini,
Ayrıca Milli Emlak Genel Müdürlüğü Bütçe ve Yatırım Şubesi Müdürlüğünün 25.05.2021 tarih ve E64204757-869[G.D.]-970974 sayılı yazısında hangi işlemlerden ne oranda döner sermaye ücreti alınacağının ve muaflıkların belirtildiğini; bu hususun Anayasa’nın 73’üncü maddesine de açıkça aykırılık teşkil ettiğini,
Belirtmiştir.
Başvuran, konunun Kurumumuzca incelenmesini ve tarafından tahsil edilen söz konusu bedelin iadesinin sağlanmasını talep etmiştir.
İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
Başvurunun ön inceleme şartlarını taşıdığının tespiti üzerine inceleme ve araştırma aşamasına geçilmiştir. İdareden, başvuru konusu kapsamında yürütülen iş ve işlemlere ilişkin açıklamaları ile bunlara ait bilgi ve belgeleri Kurumumuza iletmesi istenmiştir.
İdarenin söz konusu bilgi ve belge talebine istinaden Kurumumuza gönderdiği 27.04.2022 tarihli ve E - - sayılı cevap yazısında özetle;
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliğinin 7’nci maddesinin birinci fıkrasına (y) bendinden sonra gelmek üzere eklenen (z) bendinde, “Milli Emlak Genel Müdürlüğü tarafından yürütülen faaliyetlere katkı sağlamak.” ibaresine yer verildiği; söz konusu madde uyarınca Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü tarafından yayımlanan 2021 Yılı Birim Fiyat Listesinde, anılan işlemlerden hangi oranlarda bedel tahsil edileceğinin düzenlendiği,
Birim fiyat listesinde işlem bedeli uygulamasından hariç tutulan işlemlere bakıldığında, 4706 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesinin 5 ila 11’inci fıkraları kapsamında yapılan kamu konutu satışlarının işlem bedelinden hariç tutulan işlemler arasında sayılmadığı,
Söz konusu işlem bedelinin, mezkûr Yönetmelik hükmü uyarınca ve 2021 Yılı Birim Fiyat Listesinde belirlenen oranlar uygulanarak tahsil edildiği,
İfade edilmiştir.
Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğüne muhatap 18.05.2022 tarihli ve 86171061-2022/3730-S.22.9817 sayılı yazımızla, Milli Emlak Genel Müdürlüğü tarafından yürütülen söz konusu faaliyetlere Döner Sermaye İşletmesince ne tür katkı sağlandığı ve söz konusu işlem bedelinin sunulan hangi hizmetlerin karşılığı olarak alındığına ilişkin açıklamaların ayrıca Kurumumuzla paylaşılması talep edilmiştir.
İdarenin anılan bilgi ve belge talebine istinaden Kurumumuza gönderdiği 22.08.2022 tarihli ve E- 55967209-869[869]-4388077 sayılı cevap yazısı ve eklerinde özetle;
Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satılması görev ve yetkisinin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına (Milli Emlak Genel Müdürlüğü) ait olduğu,
Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satış işlemlerinin 2886 sayılı Kanun hükümleri uyarınca ihale usulü ile yapıldığı,
İhaleye çıkılırken tespit edilen tahmini bedelin, taşınmazın bulunduğu yerde tespit yapılmak suretiyle o yerdeki piyasa alım satım rayici dikkate alınarak ilgili ihale komisyonunca takdir edildiği; ayrıca, gerekli görülmesi halinde dışarıdan hizmet alımı şeklinde kıymet takdirinin yapıldığı,
İhale komisyonu tarafından, mevzuatta belirtilen usullere göre belirlenen basın ve yayın organları aracılığıyla ihalenin ilan edildiği; satış ihalelerinin ilanlarının ise ayrıca satın alma talebinde bulunan dilekçe sahiplerine iadeli taahhütlü olarak tebliğ edildiği,
İhale öncesi yürütülen bu faaliyetlerde kullanılan araçların ve ekipmanların ise Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğünün katkılarıyla sağlandığı,
Ardından ihale komisyonlarında tekliflerin değerlendirildiği ve mevzuatta belirtilen şekilde kararların kesinleşmesi ile birlikte ihale sürecinin tamamlandığı,
Gerçekleştirilen bu hizmetlere karşılık olarak alınacak döner sermaye işlem bedellerinin belirlendiği,
Döner sermaye işlem bedelinin vergi, resim ve harçtan ayrı bir düzenleme olduğu; mevzuatta bu işlemlerin döner sermaye işlem bedelinden muafiyetine ilişkin düzenleme bulunmadığı,
Sonuç olarak, ihale bedeli üzerinden alınan işlem bedelinin ilgili düzenlemelere aykırılık teşkil etmediği,
Belirtilmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT
Anayasa’nın “Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74’üncü maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları uyarınca:
Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler. [...]
Anayasa’nın “Vergi ödevi” başlıklı 73’üncü maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca:
Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır.
6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu’nun 5’inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca:
Kurum, idarenin işleyişi ile ilgili şikâyet üzerine, idarenin her türlü eylem ve işlemleri ile tutum ve davranışlarını; insan haklarına dayalı adalet anlayışı içinde, hukuka ve hakkaniyete uygunluk yönlerinden incelemek, araştırmak ve idareye önerilerde bulunmakla görevlidir.
4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un “Doğrudan satış” başlıklı 4’üncü maddesi ile “Kamu kurum ve kuruluşlarının yükümlülükleri ve diğer hükümler” başlıklı 7’nci maddesinin ilgili hükümleri uyarınca:
Madde 4 - [...]
Savunma, güvenlik, adalet ve istihbarat hizmetlerini yürüten personel tarafından kullanılanlar hariç olmak üzere, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin, döner sermayelerin, fonların, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları hariç özel kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulmuş diğer kamu idarelerinin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bunların bağlı ortaklıkları ile müesseselerinin ve sermayesinin yüzde ellisinden fazlası kamuya ait diğer ortaklıklar ve şirketlerin mülkiyetinde veya tasarrufunda bulunan kamu konutları ekonomiye kazandırılır. Buna ilişkin her türlü iş ve işlemin yürütülmesinde mahalli idarelere ait konutlar için ilgili idareler, diğerleri için Bakanlık yetkilidir.
[...]
Kat mülkiyeti veya kat irtifakı kurulan kamu konutları bağımsız bölümler halinde, üzerinde kat mülkiyeti veya kat irtifakı kurulmamış kamu konutu bulunan taşınmazlar ise üzerindeki yapılarla birlikte bir bütün olarak, 2886 sayılı Devlet İhale Kanununda yer alan hükümler çerçevesinde ihale yoluyla satılır. Taşınmazların satışından elde edilen gelirler, genel bütçeli idarelerde ilgili idarenin merkez muhasebe birimi hesaplarına aktarılır ve özel gelir kaydedilir. Özel gelir kaydedilen bu tutar karşılığında idarenin yatırım bütçesine öncelikle personelinin konut ihtiyacını karşılamak amacıyla ödenek kaydetmeye Hazine ve Maliye Bakanı yetkilidir. Özel bütçeli idarelerde bu gelirler muhasebe birimi hesaplarına aktarılır ve bütçelerine gelir olarak kaydedilir. İdareler bu gelirleri öncelikle personelinin konut ihtiyacını karşılamak amacıyla ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde ödenek eklemek suretiyle kullanır. Diğer kamu idarelerinde ise, elde edilen gelirler kendi mevzuatına göre muhasebe birimi hesaplarına aktarılarak bütçelerine gelir olarak kaydedilir ve ilgili mevzuatına göre öncelikle personelinin konut ihtiyacını karşılamak amacıyla kullanılır. Değerlendirme işlemleri sırasında taşınmazlar için yapılan masraflar aktarılacak gelirlerden düşülür.
[...]
İhale yapıldığı tarihte görev, sıra ve hizmet tahsisli ve kat mülkiyeti veya kat irtifakı kurulan kamu konutlarında oturanlar, ikamet ettikleri kamu konutunu öncelikli olarak satın alma hakkına sahiptirler. İhale bedeli öncelikli alım hakkı sahibi tarafından peşin veya taksitli olarak ödenebilir, peşin olarak ödenmesi halinde yüzde on indirim uygulanır.
Yapılan ihale sonucunda oluşan ihale bedeli, öncelikli satın alma hakkı bulunanlara tebliğ edilir. Öncelikli alım hakkı sahibinin, içerisinde oturduğu kamu konutunu bu bedeli üzerinden satın almak istemesi ve tebligattan itibaren onbeş gün içerisinde ihale bedelini peşin ödemesi veya peşinatı ödeyerek taksitli satış sözleşmesi düzenlemesi halinde bu durum, en yüksek teklif veren istekliye bildirilir. Ancak, öncelikli satın alma hakkı sahibinin aynı süre içerisinde kamu konutunu satın almak istemediğini bildirmesi, bu süre içerisinde herhangi bir bildirimde bulunmaması ya da yükümlülüklerini yerine getirmemesi halinde, en yüksek teklif veren istekliye tebligat gönderilerek ihale bedelini peşin veya taksitle ödemesi gerektiği bildirilir. Bu durumda kamu konutunda oturana tebligat yapılarak konutu iki ay içerisinde tahliye etmesi istenir ve konutun tahliyesi sağlanır.
Kamu konutlarının ekonomiye kazandırılmasına ilişkin işlemlerde ilgili kurum ve kuruluşlar; Bakanlık tarafından istenen her türlü bilgi ve belgeyi vermeye, yapılacak işlemleri kolaylaştırıcı her türlü tedbiri almaya ve Bakanlık tarafından yapılması istenilecek iş ve işlemleri yapmaya yükümlüdür.
[...]
Madde 7 - Hazineye ait taşınmazların değerlendirilmesi ile ilgili işlemlerde Bakanlık tarafından istenilen bilgi ve belgeler, kamu kurum ve kuruluşlarınca öncelikle gönderilir ve görüş yazıları en geç iki ay içinde cevaplandırılır. Bu süre içinde cevap verilmediği takdirde olumlu görüş verilmiş sayılır. İfraz, tevhit, tescil ve tespit işlemleri herhangi bir ücret, bedel ve gider karşılığı talep edilmeksizin ilgili kuruluşlarca talebi izleyen iki ay içinde yerine getirilir.
Bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümleri uygulanır.
Hazineye ait taşınmaz malların satış ve devir işlemleri ve bu işlemler sırasında düzenlenen belgeler vergi, resim ve harçtan müstesnadır. Satışı yapılan taşınmaz mallar, satış tarihini takip eden yıldan itibaren beş yıl süre ile emlak vergisine tâbi tutulmaz.
[...]
4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca:
Genel bütçeye dahil daireler ile katma bütçeli idareler, bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, kanunla kurulan fonlar, kefalet sandıkları, sosyal güvenlik kuruluşları, genel ve katma bütçelerin transfer tertiplerinden yardım alan kuruluşlar, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları ile müesseseleri, il özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler, özel bütçeli kuruluşlar, özelleştirme işlemleri tamamlanıncaya kadar, 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılı Kanuna tabi kuruluşlar ve özel hukuk hükümlerine tabi, kamunun çoğunluk hissesine sahip olduğu kuruluşlar, kamu banka ve kuruluşları ile bunlara bağlı iş yerleri ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca üretilen mal ve hizmet bedellerinde işletmecilik gereği yapılması gereken ticari indirimler hariç herhangi bir kişi veya kuruma ücretsiz veya indirimli tarife uygulanmaz.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin “Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı” başlıklı dördüncü bölümünde yer alan ilgili hükümler uyarınca:
Madde 97 - (1) Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının görev ve yetkileri şunlardır:
[...]
ö) Kamu mallarına ilişkin politikaları tespit etmek amacıyla çalışma yapmak, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin edinim, yönetim ve elden çıkarılmasına ilişkin işlemleri yürütmek, kamu idarelerinin taşınmazları ile ilgili kayıt ve yönetim esaslarını belirlemek,
[...]
Madde 101 - (1) Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
[...]
Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, kiralanması, trampası ve üzerinde sınırlı ayni hak tesisi, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve bu yerler için gerekli görülen hallerde kullanma izni verilmesi işlemlerini yapmak,
[...]
Madde 122 - (1) Bakanlık döner sermaye kurmaya yetkilidir. Döner sermaye miktarı, Cumhurbaşkanlığınca belirlenir.
(2) İşletmelerin görevleri, gelirleri, işleyişi ve denetimi ile diğer hususlar yönetmelikle düzenlenir.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Döner Sermaye Yönetmeliği’nin ilgili hükümleri uyarınca:
MADDE 3 - (1) Bu Yönetmelikte geçen;
ç) İşletme: Bakanlığın görevleri ile ilgili olarak ortaya çıkan, fiyatlandırılması mümkün ve uygun nitelikteki mal ve hizmetlerin üretim veya satışını gerçekleştirmek üzere kurulan ve tüzel kişiliği bulunmayan Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesini,
[...]
ifade eder.
MADDE 7 - (1) İşletmenin faaliyetleri Bakanlık görev alanları ile ilgili olmak üzere şunlardır: [.] z) Milli Emlak Genel Müdürlüğü tarafından yürütülen faaliyetlere katkı sağlamak.
[...]
MADDE 8 - (1) İşletmenin gelirleri;
7 nci maddede sayılan faaliyetlerle ilgili her türlü mal ve hizmet satış gelirlerinden,
Bakanlığın asli görevleri dışında, diğer mevzuatla verilen iş ve hizmetlerden elde edilen gelirlerden,
[...]
oluşur.
(2) İşletme tarafından tahsil edilen gelirlerden, ilgili hizmet biriminin görüşü üzerine fazla veya yersiz tahsil edildiği tespit edilen tutarlar, ilgilisine iade edilir.
MADDE 12 - (1) Yönetim Kurulunun görevleri şunlardır:
[...]
ç) Bakanlıktan gelen ve işletme tarafından yürütülmesi istenilen hizmet ve proje tekliflerini inceleyerek karara bağlamak,
Fiyatlandırma tekliflerini karara bağlamak,
Bu Yönetmelik ile verilen diğer görevleri yapmak,
[...]
MADDE 28 - (1) İşletmece üretilen mal veya hizmetlerin fiyatı, özel kanunlardaki hükümler saklı kalmak kaydıyla, hammadde, malzeme, işçilik giderleri, diğer masraflar, amortisman payları ve kâr yüzdesi esas alınarak ve maliyet bedelinin altında olmamak üzere Yönetim Kurulu kararıyla belirlenir.
385 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği’nin “Gelirler” başlıklı 12’nci maddesi ile “Diğer işlemler” başlıklı 13’üncü maddeleri uyarınca:
Madde 12 - (1) Kamu konutlarının satışından elde edilen gelirler;
Genel bütçeli idarelerde ilgili idarenin merkez muhasebe birimi hesaplarına aktarılır ve özel gelir kaydedilir. Özel gelir kaydedilen bu tutar karşılığında idarenin yatırım bütçesine öncelikle personelinin konut ihtiyacını karşılamak amacıyla ödenek kaydı, Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda ve Yılı Yatırım Programının Kabulü ve Uygulanmasına Dair Kararda yer alan hükümler çerçevesinde yürütülür.
Özel bütçeli idarelerde muhasebe birimi hesaplarına aktarılır ve bütçelerine gelir olarak kaydedilir. İdareler bu gelirleri öncelikle personelinin konut ihtiyacını karşılamak amacıyla ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde ödenek eklemek suretiyle kullanır.
Diğer kamu idarelerinde ise, kendi mevzuatına göre muhasebe birimi hesaplarına aktarılarak bütçelerine gelir olarak kaydedilir ve ilgili mevzuatına göre öncelikle personelinin konut ihtiyacını karşılamak amacıyla kullanılır.
Kamu konutlarının satış işlemleri sırasında yapılan masraflara esas olmak üzere, bu konutların satış bedelinin yüzde beşi genel bütçenin “lojman satış geliri” hesabına gelir olarak kaydedilir ve birinci fıkra kapsamında aktarılacak gelirlerden düşülür.
[...]
Madde 13 - (1) Kamu konutlarının satış ihalesine başlanılmadan önce Kurum tarafından mülkiyetlerinde veya tasarruflarında bulunan ve satışa konu edilecek kamu konutlarına ilişkin; taşınmaza ilişkin genel bilgiler, tahmin edilen bedel, kat mülkiyeti durumu, öncelikli alım hakkı sahibi ve benzeri bilgiler Bakanlık Milli Emlak Genel Müdürlüğünün Milli Emlak Otomasyon Sisteminde (MEOP) bulunan “kamu konutları” modülüne işlenir.
İhale tarihine kadar birinci fıkrada belirtilen bilgilerde değişiklik olması durumunda buna ilişkin olarak anılan modülde gerekli değişiklikler yapılır. Kurumlar bu bilgilerin doğruluğunu ve güncelliğini sağlamakla sorumludur.
Bu Tebliğ kapsamındaki kamu konutlarının satışından elde edilen gelirlerden, Kanunun 5 inci maddesinin beşinci fıkrası kapsamında belediyelere ve il özel idarelerine pay verilmez.
Bu Tebliğ kapsamında satışı yapılan kamu konutunun tapuda ferağ verme işlemleri, kamu konutunun maliki Kurumun görevlendirdiği kişi tarafından yapılır.
Bu Tebliğ kapsamında kullanılacak standart form ve belgeler (şartname, sözleşme, tebligat vb.) Bakanlıkça belirlenir.
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü, 2022 Yılı Birim Fiyat Listesi’nin “Milli Emlak Genel Müdürlüğü” başlıklı bölümü uyarınca:
Hazine taşınmazlarının; satış işlemlerinde satış bedeli, sınırlı ayni hak tesisi (irtifak hakkı) ve kullanma izni verilmesi işlemlerinde yıllık bedeller üzerinden işlem bedeli:
5 Milyon TL'ye kadar olan kısmı için % 1 (yüzde bir),
5 Milyon TL'den 10 Milyon TL'ye kadar olan kısmı için % 0.5 (binde beş),
10 Milyon TL'yi aşan kısmı için % 0.25 (on binde yirmi beş)
[...]
KAMU DENETÇİSİ ARİF DÜLGER’İN KAMU BAŞDENETÇİSİNE ÖNERİSİ
Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde, başvurunun reddi yönünde hazırlanan öneri Kamu Başdenetçisine sunulmuştur.
DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
Olay ve Olgular
Dosya kapsamında yer alan bilgi ve belgelerin incelenmesinden anlaşıldığı üzere;
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Döner Sermaye Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik 09.04.2021 tarihli ve 31449 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Anılan Yönetmelik’in 1’inci maddesi uyarınca, “28/12/2011 tarihli ve 28156 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Döner Sermaye İşletmesi Yönetmeliğinin 7 nci maddesinin birinci fıkrasına (y) bendinden sonra gelmek üzere ['Milli Emlak Genel Müdürlüğü tarafından yürütülen faaliyetlere katkı sağlamak. ’ ibaresini içeren] (z) bendi eklenmiş ve diğer bent buna göre teselsül ettirilmiştir.
Söz konusu değişikliği müteakiben Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü tarafından 2021 Yılı Birim Fiyat Listesi yayımlanmış ve söz konusu fiyat listesi Milli Emlak Genel Müdürlüğünün 25.05.2021 tarih ve 970974 sayılı yazısı ile ilgili birimlere iletilerek belirtilen oranlarda işlem bedeli alınması gerektiği bildirilmiştir.
Bahse konu 2021 Yılı Birim Fiyat Listesi uyarınca;
Hazine taşınmazlarının; satış işlemlerinde satış bedeli, sınırlı ayni hak tesisi (irtifak hakkı) ve kullanma izni verilmesi işlemlerinde yıllık bedeller üzerinden işlem bedeli:
5 Milyon TL'ye kadar olan kısmı için % 1 (yüzde bir),
5 Milyon TL'den 10 Milyon TL'ye kadar olan kısmı için % 0.5 (binde beş),
10 Milyon TL'yi aşan kısmı için % 0.25 (on binde yirmi beş),
olarak belirlenmiş; ayrıca aynı listenin açıklamalar kısmında işlem bedelinden hariç tutulan işlemler sayılmıştır. Söz konusu düzenlemeye Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğünce yayımlanan 2022 Yılı Birim Fiyat Listesinde de yer verilmiştir. (§15)
İdare tarafından, İstanbul ili Kartal ilçesinde yer alan kamu konutu niteliğindeki bir takım taşınmazın 4706 sayılı Kanun kapsamında satışı için 2021 yılı içerisinde ihale işlemleri gerçekleştirilmiştir. Başvuran, oturmakta olduğu kamu konutunu 4706 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesi kapsamında öncelikli alım hakkını kullanarak satın almıştır. Bu kapsamda başvuran, ihale bedeli üzerinden birim fiyat listesinde belirlenen oranlar uygulanarak hesaplanan işlem bedelini de satım işlemlerinin tamamlanabilmesini teminen İdareye ödemiştir.
Değerlendirme
Başvuran, Kurumumuza iletmiş olduğu başvurusunda özetle Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğü adına tarafından işlem bedeli tahsil edilmesinin hukuka aykırı olduğunu ve bu sebeple iadesini iddia ve talep etmektedir (§1).
4706 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesine eklenen beşinci ve devamındaki fıkra hükümleri ile belirli nitelikteki kamu konutlarının ekonomiye kazandırılmasına ilişkin genel usul ve esaslar düzenlenmiştir. Kanun’un 4’üncü maddesinin ek beşinci fıkrası ve ek on birinci fıkraları uyarınca, söz konusu kamu konutlarının ekonomiye kazandırılmasına ilişkin her türlü iş ve işlemin yürütülmesi; ihale bedelinin taksit süresi, sayısı, uygulanacak faiz oranı ve diğer hususlara ilişkin usul ve esasların belirlenmesi; ayrıca ortaya çıkabilecek tereddütlerin giderilmesinde mahalli idarelere ait konutlar için ilgili idareler, diğerleri için Bakanlık yetkili kılınmıştır. Aynı Kanun’un 1’inci maddesinde ise Kanun’da geçen Bakanlık deyiminin Maliye Bakanlığını ifade ettiği belirtilmiştir.
Bu bağlamda, 17.04.2018 tarihli ve 30394 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 385 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği ile kamu konutlarının 4706 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesi uyarınca ekonomiye kazandırılmasına ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir.
Diğer yandan, 10.07.2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesin dördüncü bölümünde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının görev ve yetkileri ile teşkilat yapısı düzenlenmiştir. Bu kapsamda, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin edinim, yönetim ve elden çıkarılmasına ilişkin işlemleri yürütmek görevi mezkûr Bakanlığa verilmiştir. Devamında, Bakanlık teşkilat yapısına dâhil edilen Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri de belirlenmiş olup hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satış işlemlerinin yapılması anılan Genel Müdürlüğün görevleri arasında sayılmıştır (§12).
Bu çerçevede, 385 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği’nin 3’üncü maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Bakanlık: Maliye Bakanlığını (Milli Emlak Genel Müdürlüğü) [...] ifade eder." hükmü, 29.09.2019 tarihinde getirilen değişiklik ile birlikte “Bakanlık: Çevre ve Şehircilik Bakanlığını (Milli Emlak Genel Müdürlüğü) [.] ifade eder.” şeklinde düzenlenme altına alınmıştır.
Söz konusu düzenlemelerden anlaşıldığı üzere kamu konutlarının satışına ilişkin her türlü iş ve işlemlerin yürütülmesinde Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı (Milli Emlak Genel Müdürlüğü) yetkilidir.
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 122’nci maddesinde Bakanlığın döner sermaye kurmaya yetkili olduğu; döner sermaye işletmelerinin görevleri, gelirleri, işleyişi ve denetimi ile diğer hususların yönetmelikle düzenleneceği hüküm altına alınmıştır (§12). Buna mukabil, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Döner Sermaye Yönetmeliği’nin 7’nci maddesinde, “Milli Emlak Genel Müdürlüğü tarafından yürütülen faaliyetlere katkı sağlamak” hususu İşletmenin faaliyetleri arasında sayılmış ve aynı Yönetmelik’in 8’inci maddesinde, İşletmenin gelirleri arasında, 7’nci maddede sayılan faaliyetlerle ilgili her türlü mal ve hizmet satış gelirlerinin de yer alacağı açıkça belirtilmiştir (§13).
Milli Emlak Genel Müdürlüğünün, söz konusu kamu konutlarının satışına ilişkin tüm iş ve işlemlerin yürütülmesinde görevli ve yetkili kılındığı; anılan işlemlerin, İdarece yürütülmesi gerekli asli ve sürekli kamu hizmetlerinin yanında önemli ölçüde iş yüküne sebep olabileceği ve bu bağlamda münhasıran bu işlemleri yürütmek üzere personel görevlendirilmesinin gerekebileceği; ayrıca İdare tarafından getirilen açıklamalarda da belirtildiği üzere söz konusu satış işlemlerinin yürütülmesinde Döner Sermaye İşletmesi Müdürlüğünün katkılarından istifade edildiği (§6) hususları birlikte gözetildiğinde; gerçekleştirilen hizmetlere karşılık olarak döner sermaye işlem bedeli talep edilmesinde ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık tespit edilememiştir.
Diğer yandan, mezkûr Yönetmelik hükümlerine dayanılarak döner sermaye işlem bedeli tahsil edilmesinin, Anayasa’nın “[v]ergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır” hükmünü haiz 73’üncü maddesine aykırılık teşkil edeceği hususu da başvuran tarafından ifade edilmiş olup (§1) konunun bu kapsamda ayrıca değerlendirilmesi gerekmiştir.
Anayasa Mahkemesinin 27.09.2012 tarihli ve E.2011/16, K:2012/129 sayılı kararında, mezkûr 73’üncü madde hükmünde geçen “benzeri mali yükümlülükler” ibaresinden ne anlaşılması gerektiğine ilişkin olarak şu açıklamalara yer verilmiştir:
[...]
Vergi; kamu giderlerini karşılamak amacıyla kanunlarla gerçek ve tüzelkişilere mali güçlerine göre getirilen bir yükümlülüktür. Belirli bir hizmetten doğrudan yararlanma karşılığı olmayan vergi, tüm kamu hizmetleri için yapılan giderlere ortak katılma payıdır.
Harç; kimi kamu hizmetlerinden yararlanmanın karşılığı olarak tahsil edilen kamu geliridir. Ödenen vergiler bakımından, vergi mükelleflerinin bireysel bir hizmet ya da karşılık talep etme haklarının bulunmamasına karşın, harçlar belirli bir kamu hizmetinden yararlanmanın (tapu, pasaport gibi) karşılığıdır.
Resim; bir iş ya da faaliyetin yapılmasına yetkili kuruluşlar tarafından izin verilmesi dolayısıyla yapılan ödeme şeklinde tanımlanmaktadır.
Benzeri mali yükümlülük; kişilerden yapılan kamu hizmetleri karşılığında ya da bir hizmet karşılığı olmaksızın kamu gücüne dayanılarak alınan paralardır. Benzeri mali yükümlülük kimi zaman vergi, resim ve harcın özelliklerini ayrı ayrı yansıtırken kimi zaman da bunların unsurlarından bazılarını birlikte taşıyabilmektedir. Benzeri mali yükümlülüğü vergi, resim ve harçtan ayıran özellik genel bütçe içinde yer almama niteliğidir. Bu yüküm nedeniyle elde edilen gelirler, kamu hizmeti gören özel bir takım kuruluşların ihtiyaçları için genel bütçe dışındaki kaynaklardan elde edilmektedir.
Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin ortak özellikleri, kanunla konulmaları ve kamu gücüne dayanılarak gerektiğinde zorla alınmalarıdır.
Döner sermaye gelirlerinin, doğrudan ve kendi başına vergi, resim veya harç benzeri bir mali yükümlülük olarak vasıflandırılması mümkün olmayıp bu kapsamda anılan gelirin niteliklerine bakılarak bir değerlendirmede bulunulması gereklidir. Somut olayda, kamu konutlarının satış işlemlerine ilişkin olarak sunulan hizmetler karşılığında belirli bir oranda döner sermaye bedeli tahsil edilmektedir. Satış ihalesine katılan veya ön alım hakkına sahip kişilerce bu husus bilinerek ve kabul edilerek ihaleye iştirak edilmekte veya ön alım hakkı kullanılmaktadır. Dolayısıyla, kamu gücüne dayanılarak gerektiğinde zorla tahsil edilmek suretiyle alınma şartını sağlamayan ve İdarenin asli kamu hizmetlerine ilişkin olmayan söz konusu bedelin; vergi, resim veya harç benzeri bir mali yükümlük olarak nitelendirilemeyeceği değerlendirilmiştir.
Tüm bu açıklamalar çerçevesinde; başvuru konusu ile ilgili olarak İdarece yürütülen işlemlerde hukuka ve hakkaniyete aykırılık olmadığı sonuç ve kanaatine varılmıştır.
İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
İyi yönetim ilkelerine, Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in “İyi yönetim ilkeleri” başlıklı 6’ncı maddesinde yer verilmiştir. Anılan madde hükmü uyarınca, inceleme ve araştırma kapsamında ilgili idarenin iyi yönetim ilkelerine uygun işlem ve eylem ile tutum veya davranışta bulunup bulunmadığı hususları da Kurum tarafından gözetilmektedir.
Bu kapsamda yapılan değerlendirme neticesinde; İdarenin, şikâyet başvurusunun inceleme ve araştırılması kapsamında Kurumumuzca iletilen 18.05.2022 tarihli bilgi ve belge talep yazısına süresi içerisinde cevap vermediği; bu nedenle “makul sürede karar verme ve kararın geciktirilmeksizin bildirilmesi” ilkelerine uygun davranmadığı anlaşılmış olup idareden bundan böyle söz konusu ilkeye uygun hareket etmesi beklenmektedir.
HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
6328 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, başvurunun Kurumumuz tarafından reddedilmesi hâlinde durmuş olan dava açma süresi gerekçeli ret kararının ilgiliye tebliğinden itibaren kaldığı yerden işlemeye başlayacaktır.
Buna göre ilgili idarenin eylem ve işlemlerine karşı (varsa) dava açma süresinden arta kalan sürede İstanbul İdare Mahkemelerinde yargı yolu açıktır.
KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN REDDİNE,
Kararın BAŞVURANA ve ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ BAKANLIĞINA tebliğine,
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ Kamu Başdenetçisi
