İhalesi yapılan yemeğin nerede dağıtıldığı kanıtlanmalı

Sayıştay 7. Dairesi, tedarik edilen ve dağıtımı yaptırılan yemeklerden bazılarının hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin olarak İdarece herhangi bir kanıtlayıcı belge sunulamamasının kamu zararı olduğuna hükmetti.

Tedarik edilen ve dağıtımı yaptırılan yemeklerden bazılarının hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin olarak İdarece herhangi bir kanıtlayıcı belge sunulamaması:

12.05.2022 tarih ve 164 sayılı asıl ilamın 14’üncü maddesiyle;

2018/…ihale kayıt numaralı “İhtiyaç Sahibi Vatandaşlar, Çocuk Gündüz Bakım Evleri, Öğrenci Konukevleri İçin Yemek Pişirilmesi ve Adreslere Dağıtımı, Taziye Evleri, Etkinlikler İçin Kumanya Hazırlanması ve Teslimatı, Aşure Hazırlanması ve Dağıtımı, Kandil Simidi Dağıtımı İşi” kapsamında tedarik edilen ve dağıtımı yaptırılan yemeklerden bazılarının hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin olarak İdarece herhangi bir kanıtlayıcı belge sunulamaması suretiyle kamu zararına neden olunması iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;

Söz konusu işe ait sözleşmenin “Ödeme yeri ve şartları” başlıklı 12’nci maddesi ve “İşin yürütülmesine ilişkin kayıt ve tutanaklar” başlıklı 19’uncu maddesi düzenlemelerine göre, mezkûr ihale kapsamında yemek hizmeti hakedişlerinin düzenlenmesi ve ödenmesinde, Hizmet İşleri Genel Şartnamesi hükümleri gereğince hazırlanması gerekli kayıt ve tutanaklar ile günlük tutulacak ve kontrol teşkilatı ile yüklenici tarafından imza altına alınacak Dağıtım Listelerinin esas alınacağı,

İdarece tedarik edilen ve dağıtımı yaptırılan yemeklerden bazılarının hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin herhangi bir kanıtlayıcı belge (Dağıtım Listesi) olmaksızın ödeme yapıldığı, dolayısıyla söz konusu yemek hizmetinin alındığının “Dağıtım Listesi” yönünden belgelenmediği, halbuki yasal düzenleme gereği, kanıtlayıcı belge olmaksızın ödeme yapılmasının mümkün olmadığından bahisle,

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Hakediş raporu” başlıklı 6’ncı maddesi ile 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları” başlıklı 61’inci maddesi hükümlerine göre; işin sözleşmesinin 19’uncu maddesinde tutulması gerekliliği hüküm altına alınmış olan ‘dağıtım listeleri’ nin, hakediş raporunun eki olduğu ve söz konusu belge aranmaksızın ödeme yapılmasının mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını kontrol etme yükümlülüğünden ötürü muhasebe yetkilisinin de sorumlu tutulması gerektirdiği belirtilerek,

Ödemeyi gerçekleştiren muhasebe yetkililerinin de savunmasının alınması ve sonucun ek raporla Dairemize intikalini teminen rapor maddesinin denetçisine iadesine karar verilmişti.

Bu defa düzenlenen 02.01.2023 tarihli Ek Raporda muhasebe yetkililerinin savunmaları alınmıştır.

Bu çerçevede; 2018/489247 ihale kayıt numaralı “İhtiyaç Sahibi Vatandaşlar, Çocuk Gündüz Bakım Evleri, Öğrenci Konukevleri İçin Yemek Pişirilmesi ve Adreslere Dağıtımı, Taziye Evleri, Etkinlikler İçin Kumanya Hazırlanması ve Teslimatı, Aşure Hazırlanması ve Dağıtımı, Kandil Simidi Dağıtımı İşi” kapsamında tedarik edilen ve dağıtımı yaptırılan yemeklerden bazılarının hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin olarak İdarece herhangi bir kanıtlayıcı belge sunulamaması suretiyle kamu zararına neden olunması iddiası ile ilgili olarak yapılan incelemede;

Söz konusu işe ait sözleşmenin “Ödeme yeri ve şartları” başlıklı 12’nci maddesinde;

“12.1. Sözleşme bedeli (ilave işler nedeniyle meydana gelebilecek artışlara ilişkin bedel dahil) Beşiktaş Belediye Başkanlığı Mali Hizmetler Müdürlüğü ve Genel Şartnamenin hatalı, kusurlu ve eksik işlere ilişkin hükümleri saklı kalmak kaydıyla aşağıda öngörülen plan ve şartlar çerçevesinde ödenecektir:

Ödemeler, aylık hakedişler halinde ve Hizmet Alımları Genel Şartnamesinde belirtilen hükümler çerçevesinde yapılacaktır.

12.2. Yüklenici iş programına göre daha fazla iş yaparsa, İdare bu fazla işin bedelini imkan bulduğu takdirde öder.

12.3. Yüklenici yapılan işe ilişkin hakediş ve alacaklarını idarenin yazılı izni olmaksızın başkalarına devir veya temlik edemez. Temliknamelerin noterlikçe düzenlenmesi ve idare tarafından istenilen kayıt ve şartları taşıması zorunludur.”

“İşin yürütülmesine ilişkin kayıt ve tutanaklar” başlıklı 19’uncu maddesinde;

“19.1. Hizmet İşleri Genel Şartnamesi hükümleri gereğince hazırlanması gerekli kayıt ve tutanaklar ile günlük tutulacak ve kontrol teşkilatı ile yüklenici tarafından imza altına alınacak ‘Dağıtım Listeleri’.” düzenlemeleri yer almaktadır.

İşin sözleşmesindeki düzenlemelere göre, mezkûr ihale kapsamında yemek hizmeti hakedişlerinin düzenlenmesi ve ödenmesinde, Hizmet İşleri Genel Şartnamesi hükümleri gereğince hazırlanması gerekli kayıt ve tutanaklar ile günlük tutulacak ve kontrol teşkilatı ile yüklenici tarafından imza altına alınacak Dağıtım Listeleri esas alınacaktır.

Ancak, bahsi geçen yemek alımı işinin hakediş ödemeleri incelendiğinde görüleceği üzere; İdarece tedarik edilen ve dağıtımı yaptırılan yemeklerden bazılarının hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin herhangi bir kanıtlayıcı belge (Dağıtım Listesi) olmaksızın ödeme yapılmıştır. Dolayısıyla, söz konusu yemek hizmetinin alındığı “Dağıtım Listesi” yönünden belgelenmemiştir. Halbuki, yasal düzenleme gereği, kanıtlayıcı belge olmaksızın ödeme yapılması mümkün değildir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Kamu Zararı” başlıklı 71’inci maddesinde;

“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.

Kamu zararının belirlenmesinde;

a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,

b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,

c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,

d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,

e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,

f) (Mülga:22/12/2005-5436/10 Müd..)

g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,

Esas alınır” hükmüne yer verilmiştir. Mezkûr ihale kapsamında dağıtımı yapılan bazı yemeklerin hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin herhangi bir kanıtlayıcı belge (Dağıtım Listesi) olmaksızın ödeme yapılması, yukarıda belirtilen maddenin (b) ve (g) bentlerinde hüküm altına alınan “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması ve mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması” kapsamında kamu zararını ifade etmektedir.

Mezkur Kanun’un “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinin ikinci fıkrasında;

“… Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur”

Anılan Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;

“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.

Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.

…

Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” hükmü yer almaktadır.

Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarihli ve 5189-1 no.lu Kararı’nda ise, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, yapılacak olan giderin mevzuat hükümlerine uygunluğunu kontrol etmekle yükümlü olduğu ifade edilmiştir. Dolayısıyla, söz konusu kamu zararından harcama sürecinde görevli olan harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları bulunmaktadır.

Diğer yandan, Hizmet İşleri Genel Şartnamesi’nin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde;

“Kontrol Teşkilatı (Kontrollük): İdare tarafından, işlerin denetimi için idare içinden görevlendirilmiş bir kişi veya bir komisyonu ve/veya idare dışından bu işleri yapmak üzere görevlendirilecek gerçek veya tüzel kişi veya kişileri, ifade eder.” ,

“Kontrol teşkilatı ve yetkileri” başlıklı 26’ncı maddesinde;

“Sözleşmeye bağlanan her türlü iş, idare tarafından görevlendirilen kontrol teşkilatının denetimi altında, yüklenici tarafından yönetilir ve gerçekleştirilir. Yüklenici, bütün işleri kontrol teşkilatının sözleşme ve eklerindeki hükümlere aykırı olmamak şartı ile vereceği talimata göre yapmak zorundadır.

Kontrol teşkilatının yetkileri sözleşmede belirtilir. Sözleşmede aksine bir hüküm yoksa kontrol teşkilatı; işlerin yürütülmesiyle ilgili olarak her türlü denetim, malzeme, işlerin ve sözleşmesinde onaya sunulması gerektiği belirtilen yüklenici personelinin onay veya reddi, ödeme miktarlarının tespiti, işlerin düzeltilmesi ve sözleşmenin gereklerinin yerine getirilmesi konusunda talimat vermeye ve uygulamaya yetkili olup, fesih, tasfiye, süre uzatımı, iş artışı, iş eksilişi, kabul, yüklenici nam ve hesabına iş yaptırma ve alt yüklenicileri onaylama hususlarında ise idareye görüş bildirir…”,

“Hizmetin kabulü” başlıklı 44’üncü maddesinde de;

“a) Belli bir çalışma sonrasında tamamlanarak ortaya çıkarılan hizmetlerde:

Sözleşme konusu iş tamamlandığında, yüklenici, işin teslim alınarak kabul işlemlerinin yapılmasını isteyen bir dilekçe ile idareye başvurur. Yapılan işler, idarece verilecek talimat üzerine kontrol teşkilatınca ön incelemeden geçirilir. Bu inceleme sonucunda kontrol teşkilatı işlerin durumunu inceleyerek mevcut haliyle sözleşme ve eklerinde belirtilen şartlara uygun olarak tamamlandığını veya tamamlanmamış olsa bile teslim alınması istenen işte, işin fonksiyonelliğine önemli ölçüde zarar verecek bir durumun olmadığını ve idarenin ihtiyacını karşılama açısından bu haliyle kabul edilebilir olduğunu tespit ederse, işin tamamlanmış veya listelenen eksiklikleri ile tamamlanmış sayılabileceğini idareye bildirir. Bu durumda idare en az üç (3) kişiden oluşan bir kabul komisyonu kurar ve kabul aşamasına geçilir.” hükümleri yer almaktadır.

Hizmet Alımları Muayene ve Kabul Yönetmeliği’nin “Sorumluluk” başlıklı 14’üncü maddesinde;

“Muayene ve kabul komisyonu başkan ve üyeleri, kontrol teşkilatı üyeleri ile diğer ilgililerin görevlerini kanuni gereklere uygun veya tarafsızlıkla yapmadıklarının, taraflardan birinin zararına yol açacak ihmalde veya kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti halinde, haklarında ilgili mevzuatları gereğince disiplin cezası uygulanır.

Ayrıca, fiil veya davranışlarının özelliğine göre haklarında ceza kovuşturması da yapılır ve hükmolunacak ceza ile birlikte tarafların uğradıkları zarar ve ziyan genel hükümlere göre kendilerine tazmin ettirilir.” düzenlemesi yapılmış olup işin mevcut haliyle sözleşme ve eklerinde belirtilen şartlara uygun olarak tamamlandığını bildiren ve işin kabulünü yapanlar, ortaya çıkacak kusurlu iş ve işlemlerden sorumlu tutulmaktadır.

Bu bağlamda, Hizmet İşleri Kabul Teklif Belgesini düzenleyen ve söz konusu işin ön incelemesini yapıp, işin sözleşmesine uygun olarak tamamlandığına ve kabule hazır olduğuna ilişkin tespiti yapan kontrol teşkilatı üyeleri ve ayrıca, yapılan işin sözleşme ve eklerine uygun olduğu ve kabule engel olabilecek eksik, kusur ve arızaların bulunmadığını Hizmet İşleri Kabul Tutanağında imza altına alan muayene kabul komisyonu üyeleri de yukarıda belirtilen kamu zararından sorumludurlar.

Diğer taraftan, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Hakediş raporu” başlıklı 6’ncı maddesinde;

“(1) İhale veya doğrudan temin usulüyle yapılacak yapım işleri ile hizmet alımlarında, sözleşme ve/veya şartname hükümlerine göre yerine getirilen taahhütlerin bedellerinin ödenmesinde aşağıda belirtilen hakediş raporları düzenlenir.

(…)

b) Hizmet İşleri Hakediş Raporu (Örnek: 5): Bu rapor, hizmet işlerinde yükleniciye ödenecek ara ve kesin hakediş tutarının hesaplanmasına esas olan belgelerden oluşur. Hizmet türüne ve işin özelliğine göre yalnızca ilgili sayfaları ve gerekli görülen diğer belgeler düzenlenerek yüklenici ve kontrol elemanlarınca imzalanır, yetkili makamca onaylanır.” denilmektedir.

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları” başlıklı 61’inci maddesinde ise;

“(…)

Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;

a) Yetkililerin imzasını,

b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,

c) Maddi hata bulunup bulunmadığını,

d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,

kontrol etmekle yükümlüdür.

Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz. Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir.

(…)

Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin ikinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı sorumludur. Muhasebe yetkililerinin bu Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır.

(…)” hükmü bulunmaktadır.

İşin sözleşmesindeki düzenlemelere göre, mezkûr ihale kapsamında yemek hizmeti hakedişlerinin düzenlenmesi ve ödenmesinde, Hizmet İşleri Genel Şartnamesi hükümleri gereğince hazırlanması gerekli kayıt ve tutanaklar ile günlük tutulacak ve kontrol teşkilatı ile yüklenici tarafından imza altına alınacak Dağıtım Listeleri esas alınacaktır. İdarece tedarik edilen ve dağıtımı yaptırılan yemeklerden bazılarının hangi tarihte, nereye verildiğine ilişkin herhangi bir kanıtlayıcı belge (Dağıtım Listesi) olmaksızın ödeme yapıldığı, dolayısıyla söz konusu yemek hizmetinin alındığının “Dağıtım Listesi” yönünden belgelenmediği anlaşılmakta olup, yasal düzenleme gereği, kanıtlayıcı belge olmaksızın ödeme yapılması mümkün değildir. Dolayısyla, işin sözleşmesinin yukarıda alınan 19’uncu maddesinde tutulması gerekliliği hüküm altına alınmış olan ‘dağıtım listeleri’, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin yukarıya alınan 6’ncı maddesi gereği hakediş raporunun eki olup, söz konusu belge aranmaksızın ödeme yapılması, mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını kontrol etme yükümlülüğünden ötürü muhasebe yetkilisinin de sorumluluğunu gerektirmektedir.

Bu itibarla; yemek hizmeti ihalesi kapsamında tedarik edilerek dağıtımı yapılan bazı yemeklerin dağıtıldığına ilişkin kanıtlayıcı belge (Dağıtım Listesi) olmaksızın ödeme yapılması suretiyle oluşan ve ayrıntısı aşağıdaki tabloda gösterilen KDV dâhil toplam … TL kamu zararının;

Harcama Yetkilisi … Gerçekleştirme Görevlisi … Muhasebe Yetkilisi …., Diğer Sorumlular …e

müştereken ve mütelsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca işbu İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla,

Azınlık Görüşü:

(Üye …’ün sorumluluğa ilişkin farklı görüşü: Her ne kadar bahis konusu ihale kapsamında dağıtım listesi bulunmadan ödeme gerçekleştirilmesi kamu zararı teşkil etmekte ise de, kontrol teşkilatı tutanağına istinaden ödemeyi gerçekleştiren muhasebe yetkililerinin oluşan kamu zararından sorumluluğu bulunmamaktadır.

Bu itibarla; yemek hizmeti ihalesi kapsamında tedarik edilerek dağıtımı yapılan bazı yemeklerin dağıtıldığına ilişkin kanıtlayıcı belge (Dağıtım Listesi) olmaksızın ödeme yapılması suretiyle oluşan …. TL kamu zararının harcama yetkilileri, gerçekleştirme görevlileri, muayene kabul komisyonu üyeleri ve kontrol teşkilatı üyelerine müştereken ve müteselsilen ödettirilmesi yönünde karar verilmesi gerekir.)