Bakanlık uzmanının 68/B'ye göre atanma talebi Tasarruf Tedbirleri Genelgesi sebebiyle reddedildi
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Milli Emlak Müdürlüğünde Milli Emlak Uzmanı olarak görev yapan bir personel; 22.06.2012–30.06.2014 tarihleri arasında Vakıflar Bankası Bursa Cumhuriyet Şubesinde memur olarak görev yaptığını, Vakıflar Bankasının 4603 sayılı Kanuna ve ana sözleşme hükümlerine tabi, sermayesinin %64,84 Varlık Fonu , %20,57 si Hazine ve Maliye Bakanlığına ait işçi statüsünde personel istihdam eden kamu bankası olduğunu, Bankanın, 4603 sayılı Kanuna tabi olması ve kamu fonu kullanıyor olması itibarıyla mülga 217 sayılı KHK'nin 2. maddesi kapsamına dahil kamu kuruluşu olduğunu, 02.07.2014 tarihinden beri de mevcut görevinde devam etmekte olduğunu, 4 üncü derecenin 2 nci kademesinde bulunduğunu, kariyer meslek mensubu olarak 5 yılı aşan süre sonunda birçok kanun ve yönetmelikten sorumlu tutulduğu yazılı ve sözlü yeterlilik sınavlarından da başarılı olarak Milli Emlak Uzmanı unvanını elde ettiğini, bu süreçte başarı belgesi aldığını, önemli görevler yürüttüğünü belirterek 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68/B maddesi gereğince birinci dereceli kadroya atanma talebiyle yaptığı başvuru Kurumunca reddedilmiştir.
Kurumunun kararı üzerine KDK'ya başvuru yapan ilgiliye Kamu Denetçiliği Kurumundan da ret cevabı verildi.
KDK, ret kararında; 2021/14- sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde “14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinin (B) bendine göre yapılacak atamalar sadece yönetici kadroları (şef dahil) ile sınırlı tutulacak, yönetici kadroları dışındaki kadrolara anılan bent çerçevesinde atama yapılmayacaktır. ” hükmünün yer aldığı belirterek idarenin işleminde hukuka aykırılık olmadığı ifade edildi.
KDK, ilgilinin
T.C.
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ
KAMU DENETÇİLİĞİ KURUMU (OMBUDSMANLIK)
SAYI: 2023/9739-S.23.15701
BAŞVURU NO: 2023/3354
KARAR TARİHİ: 03/08/2023
RET KARARI
BAŞVURAN :.......................................
TCKN:..................................................................................
Adres:
BAŞVURUYA KONU İDARE: ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ BAKANLIĞI
BAŞVURUNUN KONUSU :657 sayılı Kanunun 68/B bendi gereğince 1. dereceye atanma talebi hk.
BAŞVURU TARİHİ
:
10/03/2023
BAŞVURANIN İDDİA VE TALEPLERİ
1. Başvuran, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Milli Emlak Müdürlüğünde............................sicil numarası ile Milli Emlak Uzmanı olarak görev yapmakta olduğunu, 22.06.2012–30.06.2014 tarihleri arasında Vakıflar Bankası Bursa Cumhuriyet Şubesinde memur olarak görev yaptığını, Vakıflar Bankasının 4603 sayılı Kanuna ve ana sözleşme hükümlerine tabi, sermayesinin %64,84 Varlık Fonu , %20,57 si Hazine ve Maliye Bakanlığına ait işçi statüsünde personel istihdam eden kamu bankası olduğunu, Bankanın, 4603 sayılı Kanuna tabi olması ve kamu fonu kullanıyor olması itibarıyla mülga 217 sayılı KHK'nin 2. maddesi kapsamına dahil kamu kuruluşu olduğunu, 02.07.2014 tarihinden beri de mevcut görevinde devam etmekte olduğunu, 4 üncü derecenin 2 nci kademesinde bulunduğunu, kariyer meslek mensubu olarak 5 yılı aşan süre sonunda birçok kanun ve yönetmelikten sorumlu tutulduğu yazılı ve sözlü yeterlilik sınavlarından da başarılı olarak Milli Emlak Uzmanı unvanını elde ettiğini, bu süreçte başarı belgesi aldığını, önemli görevler yürüttüğünü, bu kapsamda 657 sayılı Kanunun 68/B maddesinde 1 inci dereceye atamasının yapılmasını talep ettiğini, talebinin zımnen reddedildiğini, diğer taraftan 2023 yılında Bakanlık bünyesinde memurlara kurum içi unvan değişikliğine yönelik özel bir sınav yaparak başarılı olan 820 kişinin Milli Emlak Uzmanı olarak atandığını, bu atamalar yapılırken 657 sayılı Kanunun 68/B maddesi gereğince boşta bulunan üst derecelere muhtelif sayıda atama yapıldığını, söz konusu atama işlemi ile atanma talebine ilişkin ilgili idarenin kullandığı takdir yetkisinin adil, hakkaniyetli ve objektiflik şartlarını taşımadığını belirterek Vakıflar Bankasında çalıştığı hizmet süresinin hizmet süresine ve emeklilik keseneğine dahil edilerek 657 sayılı Kanunun 68/B maddesi gereğince 1 inci dereceye atamasının yapılmasını talep etmektedir.
İDARENİN BAŞVURUYA İLİŞKİN AÇIKLAMALARI
Başvuruya konu iddialar hakkında bilgi ve belge talebimize istinaden Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının 2/5/2023 tarihli ve ....................sayılı cevabi yazı eklerinde özetle;
Mülga Maliye Bakanlığı Ankara Defterdarlığında Defterdarlık Uzman Yardımcısı olarak görev yapmakta iken, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 1 inci maddesi uyarınca Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği İl Müdürlüğüne Milli Emlak Uzman Yardımcısı olarak atandığı ve 03.09.2018 tarihinde görevine başladığı, Bakanlıkça yapılan yeterlilik sınavı sonucunda söz konusu İl Müdürlüğüne Milli Emlak Uzmanı kadrosunda atandığı, 09.08.2019 tarihinde görevine başladığı ve halen bu görevine devam ettiği,
Devlet memurlarının memuriyete girmeden ya da memurluktan ayrıldıktan soma kamu ve özel sektörde çalışmış oldukları hizmetlerinin ne şekilde değerlendirileceği 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 36 ncı maddesinin "Ortak Hükümler" bölümünün (C) fıkrasında düzenlendiği ve başvurucunun memuriyet öncesinde Vakıflar Bankasında çalıştığı sürelerin toplam hizmet süresine dahil edilmesi talebi işleme alınmış olup ilgili Kuramlarla yazışmalar devam etmekte olduğu,
Diğer taraftan; Tasarruf Tedbirleri konulu 2021/14- sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde “14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinin (B) bendine göre yapılacak atamalar sadece yönetici kadroları (şef dahil) ile sınırlı tutulacak, yönetici kadroları dışındaki kadrolara anılan bent çerçevesinde atama yapılmayacaktır. ” hükmü yer almakta olup 4 üncü dereceli Milli Emlak Uzmanı kadrosunda görev yapan başvuranın 1 inci dereceli kadroya atanmasına imkan bulunmadığı, memurların derece yükselmesinde genel kural üç yılda bir terfi olup, 68/B maddesi istisnai bir düzenleme olduğundan genel bir hak gibi değerlendirilmemesi gerektiği,
04.07.2019 tarihli ve 7181 sayılı Tapu Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun geçici 1 inci maddesi çerçevesinde, Bakanlıkça 2022 yılında yapılan Milli Emlak Uzmanlığı Özel Sınavı sonucunda başarılı olan personelin en yüksek puandan başlanmak suretiyle başarı sıralaması yapılmış ve hizmet yılları da esas alınarak 657 sayılı Kanunun değişik 43/B, 45, 67, 68/B, 71 ve 76 ncı maddeleri uyarınca durumlarına uygun daha önceden ilana çıkılan 820 adet boş Milli Emlak Uzmanı kadrosuna atamaları yapılmış ve bu kadroların tamamı dolmuş olduğu
belirtilmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT
3. 18/10/1982 tarihli ve 2709 sayılı T.C. Anayasasının
“Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı” başlıklı 74 üncü maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında, “Herkes, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkına sahiptir. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına bağlı olarak kurulan Kamu Denetçiliği Kurumu idarenin işleyişiyle ilgili şikâyetleri inceler.”,
128 inci maddesinde, “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” hükmü amirdir.
14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “Derece Yükselmesinin Usul ve Şartları” başlıklı 68’nci maddesinde, “B) Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfı ile Sağlık Hizmetleri ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfı hariç, sınıfların 1, 2, 3 ve 4 üncü derecelerindeki kadrolarına, derece yükselmesindeki süre kaydı aranmaksızın, atanmasındaki usule göre daha aşağıdaki derecelerden atama yapılabilir.
Ancak, bu şekilde bir atamanın yapılabilmesi için ilgilinin;
1 inci dereceli kadrolardan ek göstergesi 5300 ve daha yukarıda olanlar için en az 12 yıl,
1 inci ve 2 nci dereceli kadrolardan ek göstergesi 5300’den az olanlar için en az 10 yıl,
3 üncü ve 4 üncü dereceli kadrolar için en az 8 yıl,
hizmetinin bulunması ve yükseköğrenim görmüş olması şarttır. Dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edilir. Bu sürelerin hesabında; 8/6/1984 tarihli ve 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesi kapsamına dâhil kurumlarda fiilen çalışılan süreler ile Yasama Organı Üyeliğinde, belediye başkanlığında, belediye ve il genel meclisi üyeliğinde, kanunlarla kurulan fonlarda, muvazzaf askerlikte, okul devresi dâhil yedek astsubaylık ve yedek subaylıkta ve uluslararası kuruluşlarda geçen sürelerin tamamı ile yükseköğrenim gördükten sonra özel kurumlarda veya serbest olarak çalıştıkları sürenin; Başbakanlık ve bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarının müsteşar ve müsteşar yardımcıları ile en üst yönetici konumundaki genel müdür ve başkan kadrolarına atanacaklar için tamamı, diğer kadrolara atanacaklar için altı yılı geçmemek üzere dörtte üçü dikkate alınır.
Bu bent hükümlerine göre atananlar atandıkları kadronun aylık (Ek gösterge dahil) ve diğer haklarından yararlanırlar. Bu suretle üst dereceye atananların bu kadrolarda geçirdikleri her yıl kademe ilerlemesi ve her "3" yıl derece yükselmesi sayılmak suretiyle kazanılmış hak ve emeklilik keseneğine esas aylık derecelerinin yükselmesinde gözönüne alınır. Ancak atandıkları kadro aylıkları, başka görevlere atanma halinde kazanılmış hak sayılmaz.” hükümleri düzenlenmiştir.
7181 sayılı Tapu Kanunu Ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun geçici 1 inci maddesinde, “(1) Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü kadrolarında bulunan ve sınav tarihi itibarıyla en az üç yıl görev yapan, uyarma ve kınama hariç son üç yıl içinde herhangi bir disiplin cezası almayan, Milli Emlak Uzmanı olabilmek için yaş ve öğrenim alanı şartları hariç mevzuatında öngörülen diğer şartları taşıyan personelden; usul ve esasları Milli Emlak Genel Müdürlüğü tarafından belirlenerek bu maddenin yayımı tarihinden itibaren, beş yıl içinde iki defa yapılacak sınavda başarılı olanlar, Milli Emlak Uzmanı kadrolarına atanırlar.” hükümleri yer almaktadır.
KAMU DENETÇİSİ SADETTİN KALKAN'IN KAMU BAŞDENETÇİSİ'NE ÖNERİSİ
Kamu Denetçisi tarafından yapılan inceleme ve araştırma neticesinde; başvuranın talebinin reddi yönünde öneri, Kamu Başdenetçisi’ne sunulmuştur.
DEĞERLENDİRME VE GEREKÇE
A. Hukuka, Hakkaniyete ve İnsan Haklarına Uygunluk Yönünden Değerlendirme
Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Milli Emlak Müdürlüğünde Milli Emlak Uzmanı olarak görev yapmakta olan başvuran, Vakıflar Bankasında çalıştığı hizmet süresinin hizmet süresine ve emeklilik keseneğine dahil edilerek 657 sayılı Kanunun 68/B maddesi gereğince 1 inci dereceye atamasının yapılmasını talep etmektedir.
Başvuruya konu olayda başvuran, Devlet memuru olarak ataması yapılmadan önce 2 yıllık bir süre ile Vakıflar Bankasında görev yapması nedeniyle söz konusu hizmet sürelerinin hizmet süresine ve emeklilik süresine dahil edilmesini talep ettiği ve ilgili idarenin bu yönde işlem yapmak üzere gerekli yazışmaları yaptığı anlaşılmakla birlikte başvuranın ayrıca söz konusu hizmetler ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca 2022 yılında kurum içi sınavla yapılan atamalar da dikkate alınarak 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68/B maddesi kapsamında 1. dereceli kadroya atamasının yapılmasını istemektedir.
Bilindiği üzere, kamu hizmetlerinin her birinin nasıl yerine getirileceğinin ve alınacak kararların içeriğinin yasalarla önceden ayrıntılı bir şekilde saptanması mümkün bulunmamaktadır. Bu nedenledir ki, görevlerinin niteliği açısından kamu idarelerine belli konularda takdir yetkisi tanımak zorunludur. Kanun koyucu, idarelerin görev ve yetkilerinin sınırlarını çizerken, belirli bir konuda karar alıp almama veya alacağı kararlar arasından seçim yapma konusunda, ayrıca yetkileri kullanıp kullanmamada ve kullanılmasının gereklerini saptamada, idareleri az ya da çok serbest bırakabilmektedir. Bu gibi durumlarda idarenin takdir yetkisinden söz edilmektedir. (Prof. Dr. A. Şeref GÖZÜBÜYÜK, "Yönetim Hukuku" Güncelleştirilmiş 14. Bası, Turhan Kitabevi, Ankara, 2000, s.277)
Hiç kuşkusuz takdir yetkisinin bulunması idarenin keyfi davranması anlamına gelmemektedir. İdare bu takdir yetkisini kullanırken mevzuatın koyduğu sınırlar içinde kalmalı, bu yetkiyi yasanın öngördüğü amaçtan başka ya da kamu yararı dışında başka bir amaç için kullanmamalı ve kamu hizmeti gereğine uygun olarak kullanmalıdır.
Takdir yetkisinde, öncelikle dikkate alınması gereken konu, idareye takdir yetkisi veren bir kanunun olup olmadığı ve daha sonra da takdir yetkisinin kanunî sınırlar içerisinde kullanılıp kullanılmadığıdır. Kamu hizmetinin en iyi şekilde yürütülmesinden sorumlu olan idare, bunun koşullarını belirlemede takdir yetkisine sahip olup, kamu personeli ihtiyacının karşılanmasında, bu yetkinin, hizmet gerekleri ve kamu yararı ölçütü dikkate alınarak kullanılması gerekliliği mevzuatta düzenlenmiştir.
657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin B bendinde, Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfı ile Sağlık Hizmetleri ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfı hariç, sınıfların 1, 2, 3 ve 4 üncü derecelerindeki kadrolarına, derece yükselmesindeki süre kaydı aranmaksızın, atanmasındaki usule göre daha aşağıdaki derecelerden atama yapılabileceği, ancak, bu şekilde bir atamanın yapılabilmesi için ilgilinin, 3 üncü ve 4 üncü dereceli kadrolar için en az 8 yıl, hizmetinin bulunması ve yükseköğrenim görmüş olmasının şart olduğu hüküm altına alınmakla birlikte, 2021/14 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi’nin “Personel Giderleri” başlığının son fıkrasında ise; 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68 inci maddesinin (B) bendine göre yapılacak atamaların sadece yönetici kadroları (şef dahil) ile sınırlı tutulacağı, yönetici kadroları dışındaki kadrolara anılan bent çerçevesinde atama yapılmayacağı öngörülmektedir.
Söz konusu Cumhurbaşkanlığı Genelgesi ile 657 sayılı Kanun hükmünün uygulanmasına ilişkin idarelere tanınan takdir yetkisinin kamu kurum ve kuruluşlarının harcamalarında tasarruf sağlanması, bürokratik işlemlerin azaltılması ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımı amacıyla genel ve soyut nitelikli olarak sınırlandırılması yoluna gidildiği görülmektedir.
Ayrıca, 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (B) bendinin madde metninde yer alan “atama yapılabilir” ibaresi ile ilgili idarelere bu madde kapsamında yapılacak atamalar hususunda takdir yetkisi tanınmakta, bir başka deyişle, başvuranın atanmasının yapılması konusunda ilgili idarenin bağlı yetkisi bulunmamakta, dolayısıyla, başvuranın atanma hakkını 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (B) bendi uyarınca bütün sonuçlarıyla fiilen elde etmiş olduğunu kabul etmeye imkan bulunmamaktadır. Zira, Anayasa Mahkemesinin 25.07.2019 tarihli ve E. / K. / sayılı kararında, kazanılmış bir haktan söz edilebilmesi için bu hakkın, yeni kanundan önce yürürlükte olan kurallara göre bütün sonuçlarıyla fiilen elde edilmiş olması gerektiği vurgulanmaktadır. Her ne kadar kurumsal uygulama nedeniyle başvuranın bahsi geçen kanun hükmü kapsamında atanmaya ilişkin beklentisi bulunsa da, anılan Genelge yürürlüğe girmemiş olsaydı dahi başvuranın 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (B) bendi uyarınca atamasının yapılması gerektiğine dair bir hükmün bulunmadığı açıktır.
Her ne kadar 7181 sayılı Kanun ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına kurum içi yapılan sınavla milli emlak uzmanı unvanına atama yetkisi verilmişse de söz konusu unvan ve atamaların 2021/14 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesinde yer verilen “yönetici” kapsamı dahilinde değerlendirilemeyeceği tespit edilmiş olmasına karşın, Milli Emlak Uzmanı unvanlı kadroda görev yapmakta olan başvuranın, 1. dereceli kadroya atanmaya ilişkin kazanılmış hak teşkil eden bir halin oluşmadığı, ilgili idarenin tarafına kanun ile tanınan takdir yetkisinin 2021/14 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesi ile sınırlandırıldığı, bu yönüyle ilgili idarenin bağlı yetki içerisinde bulunduğu ve milli emlak uzmanı unvanının da söz konusu Genelge ile belirlenen yönetici kadroları kapsamında değerlendirilemeyeceği anlaşıldığından başvuranın 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin B bendi gereğince 1. dereceli kadroya atamasının yapılması talebinin reddedilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı değerlendirilmektedir.
Yukarıda anlatılan hususlar, başvuranın iddiaları, idarenin konu ile ilgili açıklamaları, ilgili mevzuat ve tüm dosya kapsamı birlikte değerlendirildiğinde; başvuranın 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68. maddesinin “B” fıkrası kapsamında 1. dereceye atamasının yapılması talebinin reddi yönündeki işlemin hukuka aykırı olmadığı ve başvurunun reddi gerektiği sonuç ve kanaatine varılmıştır.
B. İyi Yönetim İlkeleri Yönünden Değerlendirme
İyi yönetim ilkelerine 28/03/2013 tarihli ve 28601 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kamu Denetçiliği Kurumu Kanununun Uygulanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "İyi yönetim ilkeleri" başlıklı 6 ncı maddesinde yer verilmiş olup; ilgili idarenin 2021/14 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesine rağmen 7181 sayılı Kanun gereği yapmış olduğu atamalarda 657 sayılı Kanunun 68/B bendi kapsamında atamalar yapması ile başvurana verdiği cevaplarda hangi gerekçe ile hangi sürede hangi mercilere başvurabileceğini göstermediği bu nedenlerle “eşitlik”, “tarafsızlık”, “kararların gerekçeli olması”, “şeffaflık” ve “karara karşı başvuru yollarının gösterilmesi” ilkelerine uymadığı anlaşılmış olup, idareden bundan böyle bu ilkelere uyması beklenmektedir.
V. HAK ARAMA ÖZGÜRLÜĞÜNE İLİŞKİN AÇIKLAMA
6328 sayılı Kanunun 21 inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca, bu Ret Kararının başvurana tebliğ tarihinden itibaren, ilgili idarenin işlemine karşı dava açma süresinden (varsa) kalan süre kaldığı yerden işlemeye devam edecek olup Ankara İdare Mahkemesinde yargı yolu açıktır.
VI. KARAR
Yukarıda açıklanan gerekçe ve dosya kapsamına göre BAŞVURUNUN REDDİNE,
Bu kararın BAŞVURANA ve ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİ BAKANLIĞINA TEBLİĞİNE
Türkiye Cumhuriyeti Kamu Başdenetçisince karar verildi.
Şeref MALKOÇ
Kamu Başdenetçisi
