Devlet Denetleme Kurulunun Yetkilerini Düzenleyen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin Kurallarının İncelenmesi

A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının (b) Bendi

Dava Konusu Kural

Dava konusu kural; kamu kurum ve kuruluşlarındaki teftiş kurulları ile soruşturmacının faaliyet, yetki, görev ve sorumluluk esaslarını düzenlemeyi Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) amaçlarından biri olarak belirlemektedir.

İptal Talebinin Gerekçesi

Dava dilekçesinde özetle; Anayasa’nın 108. maddesi uyarınca Devlet Denetleme Kurulunun (DDK) görevinin idarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması olduğu, bunun dışında DDK’ya görev yüklenemeyeceği, bu bağlamda kamu kurum ve kuruluşlarındaki teftiş kurulları ve soruşturmacının faaliyetleri ile görev ve sorumluluk esaslarının CBK ile düzenlenmesinin mümkün olmadığı, dava konusu kuralla DDK’ya Anayasa’da öngörülmeyen bir görev verildiği, Anayasa’nın 128. maddesi uyarınca kamu kurum ve kuruluşlarındaki soruşturmacıların ve teftiş kurullarının görev ve sorumluluklarının münhasıran kanunla düzenlenmesi gerektiği, kurala ilişkin genel hükümlerin kanunda açık bir şekilde düzenlendiğinden kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

1. Konu Bakımından Yetki Yönünden

Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında CBK’nın genel çerçevesi çizilmektedir. Anılan fıkranın birinci cümlesinde “Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılabilir.” denilmek suretiyle CBK ile düzenleme yetkisi yürütme yetkisine ilişkin konulara hasredilmiş, yasama ve yargı yetkisine ilişkin CBK çıkarılmasına izin verilmemiştir.

Anayasa’nın 8. maddesine göre yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı’na verildiğinden kamu kurum ve kuruluşlarındaki teftiş kurulları ile soruşturmacının faaliyet, yetki, görev ve sorumluluk esaslarının CBK ile düzenlenmesini öngören kural yürütme yetkisine ilişkin konu kapsamında kalmaktadır.

Kamu kurum ve kuruluşlarındaki teftiş kurulları ile soruşturmacının faaliyet, yetki, görev ve sorumluluk esaslarını düzenlemeyi CBK’nın amaçlarından biri olarak belirleyen dava konusu kuralın Anayasa’nın 38. maddesi kapsamında disiplin suç ve cezalarına ilişkin somut bir düzenleme içermediği anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın Anayasa’nın İkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölüm’de yer alan siyasi haklar ve ödevler kapsamında bulunduğu söylenemez.

Anayasa’ya göre CBK’lar bakımından aranan bir diğer husus, CBK kuralının Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konulara ilişkin olmaması gereğidir. Bununla birlikte Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak belirtilen konularda CBK’larla düzenleme yapılması mümkündür.

Anayasa’nın 123. maddesinin birinci fıkrasında “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.” hükmüne yer verilmiş, 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.” denilmiştir. Ancak Anayasa’nın 108. maddesinin dördüncü fıkrasında DDK’nın işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin CBK ile düzenleneceği ifade edilmiştir. Dolayısıyla belirtilen hususların özel olarak CBK ile düzenlenmesi mümkündür.

Dava konusu kuralla CBK’nın amaçlarından biri kamu kurum ve kuruluşlarındaki teftiş kurulları ile soruşturmacının faaliyet, yetki, görev ve sorumluluk esaslarını düzenleme olarak belirlenmiştir. Bu bağlamda dava konusu kuralın Anayasa’nın 108. maddesinin dördüncü fıkrasında yer alan DDK’nın “…işleyişi…” kapsamında olup olmadığının değerlendirilmesi gerekir.

İşleyiş ibaresi işleme işini, işlevsel bir oluşum ya da bir sürecin biçimleniş ve işlevini yerine getiriş şeklini; işleme ise bir işi sonuçlandırmak için yapılan iş veya uygulamaların hepsini, bir amaca ulaşmak için tutulan yol ve prosedürü ifade etmektedir. Bu itibarla Anayasa’nın 108. maddesinin son fıkrasında CBK ile düzenlenebileceği belirtilen “DDK’nın işleyişi” ibaresinin DDK’nın yukarıda ifade edilen idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetleme işini yerine getiriş şeklini, sürecin biçimlenişi ile bu işi sonuçlandırmak amacıyla öngörülen prosedürü ifade ettiği söylenebilir. DDK’nın söz konusu işi nasıl ve kimler aracılığıyla yapacağı ile bu kişilerin işi yaparken sahip olduğu görev ve yetkilerin de bu kapsamda değerlendirilmesi gerekir. Dolayısıyla DDK’nın Anayasa’nın 108. maddesi kapsamında yerine getireceği idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetleme görevini yerine getirme ve sonuçlandırma sürecinde kamu kurum ve kuruluşlarındaki teftiş kurulları ile soruşturmacının faaliyet, yetki, görev ve sorumluluk esaslarının düzenlenmesinin DDK’nın işleyişiyle ilgili olmadığı söylenemez. Bu bağlamda dava konusu kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesini ihlal eden bir yönü bulunmamaktadır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yedinci Bölüm”ünde kanun kapsamındaki memurlar ve diğer kamu görevlilerinin disiplin hükümleri düzenlemiş olup bu bölümde disiplin suç ve cezalarına ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir. Anılan Kanun’un 124. maddesinde ise kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ile kanunların, CBK’nın ve yönetmeliklerin emrettiği ödevleri devlet memuru olarak yurt içinde veya dışında yerine getirmeyenlere, uyulmasını zorunlu kıldığı hususları yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre 125. maddede sıralanan disiplin cezalarından birinin verileceği düzenlenmiştir. 2547 sayılı Yüksek Öğrenim Kanunu’nun “Dokuzuncu Bölüm”ünde de benzer şekilde öğretim elemanlarının disiplin ve ceza işlerine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.

Dava konusu kuralla CBK’nın amaçlarından biri olarak CBK’da kamu kurum ve kuruluşlarındaki teftiş kurulları ile soruşturmacının faaliyet, yetki, görev ve sorumluluk esaslarının düzenleneceğine ilişkin genel bir düzenleme yapılmakta ancak söz konusu konulara dair somut bir düzenlemeye yer verilmemektedir. Dolayısıyla dava konusu kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesinde yer alan kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı yönündeki kurala aykırı bir yönü bulunmamaktadır. Bununla birlikte dava konusu kural gereğince düzenlenecek CBK hükümlerinin kanunda açıkça yer alıp almadığı hususunun ayrıca değerlendirileceğinde kuşku yoktur.

Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar vermiştir.

2. İçerik Yönünden

Yeni hükûmet sisteminde bir üst denetleme organı olarak öngörülen DDK’nın bu fonksiyonu yerine getirmesini sağlamaya yönelik dava konusu kuralla CBK’nın amaçlarından biri şeklinde öngörülen kamu kurum ve kuruluşlarındaki teftiş kurulları ile soruşturmacının faaliyet, yetki, görev ve sorumluluk esaslarını düzenlemek Anayasa’nın 108. maddesinin doğal bir sonucudur. Kuralın Anayasa’nın 108. maddesi kapsamında teftiş rejiminde yeknesaklığın sağlanması amacıyla öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Kuralın kamu yararı dışında özel çıkarlar gözetilerek veya belirli kişiler lehine getirildiği sonucuna ulaşılmasına neden olabilecek bir yönü bulunmamaktadır.

Hukuk devletinin temel unsurlarından biri de belirlilik ilkesidir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerde olduğu gibi CBK kurallarının da hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması gerekir. Belirlilik ilkesi hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, belirli bir kesinlik içinde hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal sonucun bağlandığını kanundan bilmelidir. Birey ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlayabilir.

Anayasa’nın 108. maddesiyle Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak kurulan DDK’ya tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda her türlü idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetlemeleri yapma görev ve yetkisi verilmektedir. Bu yetki ve görev kapsamında dava konusu kuralla CBK’nın amaçlarından biri kamu kurum ve kuruluşlarındaki teftiş kurulları ile soruşturmacının faaliyet, yetki, görev ve sorumluluk esaslarını düzenleme olarak belirlenmiştir. Anayasa’nın 108. maddesinin uygulanmasını sağlamaya yönelik kuralın açık, net ve anlaşılır bir şekilde düzenlendiği gözetildiğinde kuralın belirlilik ilkesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralın içeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar vermiştir.

B. CBK’nın 6. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının Son Cümlesinde Yer Alan “…tedbiri uygulayabilir veya…” İbaresi

Dava Konusu Kural

CBK’nın 6. maddesinin dava konusu kuralın yer aldığı (1) numaralı fıkrasında görevden uzaklaştırma tedbiri düzenlenmiştir. Fıkraya göre DDK grup başkanı; denetlemeler sırasında denetimi güçleştiren veya engelleyen davranışlarda bulunan, görevde kalması hâlinde kamu zararını artıracağı, suç delillerini karartacağı anlaşılan, kamu hizmetinin gerekleri yönünden görevi başında kalmasında sakınca görülen her kademe ve rütbedeki görevliler hakkında görevden uzaklaştırma tedbiri uygulayabilir veya bu tedbirin uygulanmasını yetkili makamlara önerebilir. Dava konusu kural fıkrada yer alan “…tedbiri uygulayabilir veya…” ibaresidir. Kural uyarınca DDK grup başkanı denetlemeler sırasında görevden uzaklaştırma tedbiri uygulayabilecektir.

İptal Talebinin Gerekçesi

Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla denetleme ve soruşturma grubu başkanlığını yürüten DDK üyelerinin açığa alma yetkisi ile donatılarak DDK için Anayasa’nın 108. maddesinde belirlenen görev tanımının dışına çıkıldığı, görevden uzaklaştırma işlemine karşı idari veya yargısal  denetim öngörülmediği, memurlar ve diğer kamu görevlileri ile meslek örgütlerinde, kamuya yararlı dernek ve vakıflarda görev yapanlara ilişkin soruşturma süreçlerinin münhasıran kanunla düzenlenmesi gerektiği belirtilerek kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

Örgütlenme özgürlüğünün bir şekli veya özel bir yönü olan dernek hakkı; kişi açısından, dernek kurma özgürlüğünün yanı sıra derneğe üye olma, derneğin etkinliklerine katılma ve mensuplarının menfaatlerini korumak üzere faaliyetlerde bulunma gibi hakları da içermektedir. Dernekler ise belirli bir amacın gerçekleştirilmesi ya da izlenmesi için kişilerin bilgi ve çalışmalarını sürekli olarak birleştirdikleri, örgütlenmiş ve tüzel kişilikle donatılmış kişi topluluklarıdır. Anayasa'nın 33. maddesi temel olarak dernek hakkının kullanılması sırasında kamu makamlarının keyfî müdahalelerine karşı korunmayı amaçlamaktadır.

Anayasa’nın 108. maddesi gereğince DDK tarafından derneklerde yapılacak denetlemeler sırasında grup başkanının maddede yer alan koşulların varlığı hâlinde görevliler hakkında uygulayabileceği görevden uzaklaştırma tedbirinin Anayasa’nın 33. maddesinde yer alan dernek kurma hakkına yönelik bir sınırlama niteliğinde olduğu açıktır. Bu bağlamda kural, kapsamı itibarıyla Anayasa’nın “İkinci Kısım İkinci Bölüm”ünde yer alan kişi hakları ve ödevleri ile ilgili düzenlemeler içermektedir.

Bu itibarla kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci fıkrası uyarınca CBK ile düzenlenemeyecek yasak alan içerisinde kalmaktadır.

Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline karar vermiştir.