Yaklaşık maliyete sonuç bağlanan tüm işlemlerde ihale tarihindeki yaklaşık maliyetin esas alınması gerektiği

Kamu İhale Kurulu, mevzuat gereğince yaklaşık maliyete sonuçları bağlanan tüm konularda (ilan süreleri, yeterlik kriterleri, sınır değer, kesin teminat vs.) ihale günü açıklanan yaklaşık maliyet tutarının esas alınması gerektiği yönünde karar verdi.

Toplantı No: 2022/001

Gündem No: 34

Karar Tarihi: 05.01.2022

Karar No: 2022/UH.I-27

BAŞVURU SAHİBİ:

.....................

İHALEYİ YAPAN İDARE:

.. İl Sağlık Müdürlüğü,

BAŞVURUYA KONU İHALE:

2021/535563 İhale Kayıt Numaralı “2022-2023-2024 Yılları 36 Aylık Sonuç Karşılığı Tıbbi Laboratuvar Hizmet Alımı” İhalesi

KURUM TARAFINDAN YAPILAN İNCELEME:

Manisa İl Sağlık Müdürlüğü tarafından 01.11.2021 tarihinde açık ihale usulü ile gerçekleştirilen “2022-2023-2024 Yılları 36 Aylık Sonuç Karşılığı Tıbbi Laboratuvar Hizmet Alımı” ihalesine ilişkin olarak Disera Tıbbi Malzeme Lojistik Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketinin 25.11.2021 tarihinde yaptığı şikâyet başvurusunun, idarenin 29.11.2021 tarihli yazısı ile reddi üzerine, başvuru sahibince 09.12.2021 tarih ve 57730 sayı ile Kurum kayıtlarına alınan 09.12.2021 tarihli dilekçe ile itirazen şikâyet başvurusunda bulunulmuştur.

Başvuruya ilişkin olarak 2021/2038 sayılı itirazen şikâyet dosyası kapsamında yapılan inceleme neticesinde esas inceleme raporu tanzim edilmiştir.

KARAR:

Esas inceleme raporu ve ekleri incelendi.

İtirazen şikâyet dilekçesinde özetle,

1) 11.11.2021 tarihli ihale komisyonu kararında “Yaklaşık Maliyet Üstü Olup Alınan Kalemler” başlığı altında yer verilen açıklamalar neticesinde ihalenin, güncelleme yapılarak yeniden belirlenen yaklaşık maliyetin altında teklif veren Bt Tıbbi Ürün. ve Vet. Zirai Malz. Paz. San. Tic. Ltd. Şti.nin üzerinde bırakıldığı, ancak idarece yapılan işlemlerin mevzuata uygun olmadığı, şöyle ki; ihale komisyonu kararındaki “Sut puanından yapılan yasal kesintilerde KDV oranının sehven % 18 olarak belirlendiği ancak ilgili alımın hizmet alım olarak planlandığı bu nedenle KDV oranının % 8 olarak fatura edildiği tespit edildiğinden maliyet güncellemesi yapılmasına karar verilmiştir” ifadesinden yaklaşık maliyet belirlenirken KDV’nin yaklaşık maliyet hesabına dahil edildiğinin anlaşıldığı, ancak Hizmet Alımı Uygulama Yönetmeliği’nde ihale konusu işin yaklaşık maliyetinin KDV hariç hesaplanacağının açıkça düzenlendiği, aynı şekilde Sağlık Uygulama Tebliği’nde SUT eki listelerde yer alan tıbbi malzemelerin temin edilmesi halinde, bu listelerdeki birim fiyatlara, KDV ilave edilmeksizin Kurumca bedellerinin karşılanacağını düzenlendiği, bu itibarla idarece yaklaşık maliyet hesaplarken KDV kesintisi adı altında bir maliyet kaleminin yaklaşık maliyet ekleyerek mevzuata ve yönetmeliğe uygun olmayan bir şekilde yaklaşık maliyet belirlediğini, ardından aktarılan şekilde belirlenen yaklaşık maliyete, maliyet güncellemesi yapılmasına karar verilerek, “yapılan güncelleme sonucu sut puanı 0,5645 olarak revize edilmiştir” denilerek ihale uhdesinde bırakılan isteklinin 0,632 TL olan teklifinin yine revize edilen 0,5645 TL’nin üzerinde kaldığının görülmesi üzerine bu sefer de “MKYS fiyat sorgulaması sonucunda Referans Fiyat En Yüksek Uygun Fiyat olan 4.9042 Tl sut puanı olan 7,75 TL bölünerek 0,6328 TL puan fiyatı tespit edilmiştir.” denilerek yaklaşık maliyetin belirlenmesinde başka bir yönteme başvurulduğunu ve 0,6328 TL esas alınarak Bt Tıbbi Ürün. ve Vet. Zirai Malz. Paz. San. Tic. Ltd. Şti.nin teklifinin yaklaşık maliyet altında kalmasının sağlandığını, ancak Hizmet Alımı Uygulama Yönetmeliği’nin 7’nci maddesi uyarınca yaklaşık maliyetin ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, Yönetmelik’in 8.2.(a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanarak belirlenebileceği ve bu belirlenen yaklaşık maliyetin ancak anılan Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde ihalenin ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelliğini kaybettiği durumlarda güncellenebileceği, bu itibarla idarece teklifler açıldıktan sonra yeniden farklı bir yaklaşık maliyet belirleme yöntemi ile yaklaşık maliyet güncellemesinin hem anılan Yönetmelik maddelerine hem de 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 5’nci maddesinde yer alan, eşit muamele, gizlilik, rekabet, güvenilirlik ilkelerine aykırılık teşkil ettiği, yaklaşık maliyetin mevzuata göre güncellenmesi durumunda tekliflerinin gerçek yaklaşık maliyetin altında olduğunun görüleceği ve bu doğrultuda tekliflerinin değerlendirmeye alınacağı,

....

A) Başvuru sahibinin iddialarının değerlendirilmesi sonucunda aşağıdaki hususlar tespit edilmiştir.

1) Başvuru sahibinin 1’inci iddiasına ilişkin olarak:

4734 sayılı Kamu İhale Kanunun’un “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde, “İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur….” hükmü,

Anılan Kanun’un “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde “Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir…” hükmü,

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde “Endeks: Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yayımlanan Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksini (Yİ-ÜFE),…” hükmü,

Anılan Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler” başlıklı 7’nci maddesinde; “(1) İdare tarafından, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, bu Yönetmelikte belirlenen esas ve usullere göre ayrıntılı fiyat ve gerektiğinde miktar araştırması yapılmak suretiyle ihale konusu işin KDV hariç yaklaşık maliyeti hesaplanır ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir.

(2) Ön ilan yayımlanmadan önce tahmini alım miktarı esas alınarak hesaplanan yaklaşık maliyet, ihale veya ön yeterlik ilanı öncesi alım miktarı ve diğer hususlar göz önünde bulundurularak yeniden hesaplanabilir.

…

(4) İhale konusu işte kullanılacak malzeme, araç, teçhizat, makine ve ekipman gibi unsurların idare tarafından verilmesi durumunda; yaklaşık maliyet, bu unsurların bedeli hariç tutularak hesaplanır ve bu unsurların listesi yaklaşık maliyet hesap cetvelinin ekine konulur…”, hükmü,

Aynı Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinde “(1) İdareler, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit ederler. Bu amaçla, idare tarafından gerek duyulduğunda, aşağıda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde miktar araştırması da yapılabilir.

(2) Yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde;

a) Kamu kurum ve kuruluşlarınca işin niteliğine göre belirlenmiş fiyatlar,

b) İhaleyi yapan idare veya diğer idarelerce gerçekleştirilmiş aynı veya benzer işlerdeki fiyatlar,

c) İlgili odalarca belirlenmiş fiyatlar,

ç) İhale konusu işi oluşturan iş kalemlerine veya gruplarına ilişkin olarak piyasadan yapılacak fiyat araştırması kapsamında elde edilecek fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle ya da konusunda uzman bilirkişi ve ekspertizlerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar,

d) İhale konusu işe ilişkin olarak Bütçe Uygulama Talimatlarında ve/veya Sağlık Uygulama Tebliğinde yer alan fiyatlardan KDV veya farklı nitelikteki diğer giderler indirilmek suretiyle bulunan fiyatlar,

Esas alınır.

(3) İdareler yaklaşık maliyete ilişkin fiyatların tespitinde, (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyatların birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilirler.

(4) Fiyat araştırması için yapılan çalışmalarda fiyat sorulacak kişi ve kuruluşlara yazılan yazıda fiyatı tespit edilecek iş grubu veya iş kaleminin ayrıntılı özelliklerine yer verilir. Fiyat istenecek kişi ve kuruluşlara aynı koşulları taşıyan yazılarla başvurulur ve fiyatlar KDV hariç istenir. İstenen özellikleri taşımayan veya gerçek piyasa rayiçlerini yansıtmadığı düşünülen fiyat bildirimleri ve proforma faturalar değerlendirmeye alınmaz ve buna ilişkin gerekçeler yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir.

(5) Özelliği bulunan hizmet alımlarında; önceki yıllarda bitirilmiş benzer nitelikteki işlerde oluşan fiyatların piyasa fiyatları ile karşılaştırılması suretiyle bulunan fiyatlar veya benzer nitelikteki hizmetlerde uzmanlık ve deneyimini kanıtlamış kamu ve özel sektör kuruluşları ile gerçek kişilerden soruşturularak oluşturulan fiyatlar kullanılabilir. Yapılan her türlü araştırmaya rağmen fiyatın tespit edilemediği veya tespit edilen fiyatların rayiçleri yansıtmadığının anlaşıldığı durumlarda; idarece re’sen fiyat belirlenir ve gerekçesi yaklaşık maliyet hesap cetvelinde gösterilir.”, hükmü,

Aynı Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 9’uncu maddesinde “(1) Birim fiyat üzerinden teklif alınan ihalelerde;

a) Her bir iş kaleminin miktarını ve gerçekleştirilmesine ilişkin şartları gösteren bir cetvel hazırlanır. Bu cetvelde her bir iş kaleminin adı, birimi, birim fiyatı ve bu fiyata dahil olan maliyetler ile varsa diğer unsurlar gösterilir.

b) Birim fiyata dahil olan maliyetler, iş kalemi ile ilgili bütün unsurları içerecek şekilde düzenlenir ve bu iş kalemine dahil olmayan başka giderler öngörülmez.

…

(3) Hizmetin gerçekleştirilmesi için gerekli olan iş kalemlerine veya iş gruplarına ilişkin miktarların tespit edilen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutarların toplanması ile elde edilen genel toplam tutar, sözleşme giderleri ve genel giderler ile KDV hariç olarak belirlenir. Bulunan bu tutara işin niteliği dikkate alınarak (Değişik ibare: 25/01/2017-29959 R.G./1. md.) % 7 oranını geçmemek üzere yüklenici kârı eklenir. Bu tutar, kâr hariç belirlenen genel toplam tutar üzerinden hesaplanan sözleşme giderleri ve genel giderler ile toplanarak yaklaşık maliyet hesaplanır. Buna ilişkin hesap cetveli hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulur. (Ek: 16/7/2011-27996 R.G./1. md.) Yüklenici için öngörülen kar tutarının bu cetvelde gösterilmesi zorunludur.

(4) (Değişik: 7/6/2014–29023 R.G./3.md., Geçerlilik: 1/2/2014) Yaklaşık maliyetin, hesaplandığı tarihten itibaren ihalenin ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelliğini kaybettiği durumlarda, işi oluşturan unsurlara ilişkin maliyetler idarelerce, endeks üzerinden güncellenir.

(5) Asgari ücret ve diğer işçilik maliyetlerinde ilgili mevzuatından kaynaklanan değişiklikler nedeniyle yaklaşık maliyetin ihale tarihine kadar geçen sürede değişikliğe uğradığının belirlenmesi durumunda, gerekçesi belirtilmek suretiyle ihale komisyonu tarafından, bu maliyetler dikkate alınarak yaklaşık maliyet güncellenir.” hükmü,

Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Yaklaşık maliyetin üzerindeki teklifler” başlıklı 16.3’üncü maddesinde “16.3.1. Yaklaşık maliyetin üzerindeki tekliflerin kabul edilip edilemeyeceği hususunda tereddütler olduğu anlaşılmaktadır. İhale komisyonu;

a) Yaklaşık maliyet hesaplanırken değerlendirilmeyen her hangi bir husus olup olmadığını,

b) Yaklaşık maliyet güncellenerek tespit edilmişse, güncellemenin doğru yapılıp yapılmadığını,

c) Verilen teklif fiyatlarının piyasa rayiç fiyatlarını yansıtıp yansıtmadığını,

Sorgulayarak verilen teklifleri yaklaşık maliyete göre mukayese eder ve bütçe ödeneklerini de göz önünde bulundurarak, teklif fiyatlarını uygun bulması halinde ekonomik açıdan en avantajlı teklifi ve varsa ikinci teklifi belirlemek veya verilen teklif fiyatlarını uygun bulmaması halinde ihalenin iptaline karar vermek hususunda takdir yetkisine sahiptir.

16.3.2. Yaklaşık maliyetin üzerinde olmakla birlikte teklifin kabul edilebilir nitelikte görülmesi halinde idarenin ek ödeneğinin bulunması veya ilgili mali mevzuatı gereği ödenek aktarımının mümkün olması durumlarında teklifler kamu yararı ve hizmet gerekleri de dikkate alınarak kabul edilebilir. Bu durumda sorumluluk idareye aittir.” açıklaması yer almaktadır.

Manisa İl Sağlık Müdürlüğünün “2022-2023-2024 Yılları 36 Aylık Sonuç Karşılığı Tıbbi Laboratuvar Hizmet Alımı” ihalesinde şikâyete konu kısmın, 5’inci kısım “Sonuç Karşılığı Tam Otomatik İdrar Cihazı Hizmet” olduğu anlaşılmıştır.

11.11.2021 tarihli kesinleşen ihale kararından, şikâyete konu kısma teklif veren başvuru sahibi dâhil 3 isteklinin teklif fiyatının yaklaşık maliyetin üzerinde olduğu, ihale komisyonunca en düşük teklifi sunan istekli hariç başvuru sahibi ile diğer isteklinin tekliflerinin, teklif fiyatları yaklaşık maliyetin üzerinde olduğu gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakıldığı, en düşük teklif veren BT Tıbbi Ürünler ve Veteriner Zirai Malz. Paz. San. Tic. Ltd. Şti.nin teklifinin ise Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyete ilişkin ilkeler” başlıklı 7’nci maddesi ile Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Yaklaşık maliyetin üzerindeki teklifler” başlıklı 16.3’üncü maddesinde yer alan hüküm ve açıklamalar kapsamında değerlendirilip,

“Söz konusu ihale yaklaşık maliyeti belirlenirken Sut puanından yapılan yasal kesintilerde KDV oranının sehven % 18 olarak belirlendiği ancak ilgili alımın hizmet alım olarak planlandığı bu nedenle KDV oranının % 8 olarak fatura edildiği tespit edildiğinden maliyet güncellemesi yapılmasına karar verilmiştir, Yapılan güncelleme sonucu sut puanı 0,5645 olarak revize edilmiştir. Söz konusu grup için en avantajlı teklif sahibinin teklif vermiş olduğu 0,632 TL için yapılan değerlendirme sonucu test fiyatı ilgili malzemenin sut puanı olan 7,75 ile çarpılarak 4.898 TL hesaplanmıştır. Türkiye genelinde yapılan MKYS fiyat sorgulaması sonucunda Referans Fiyat En Yüksek Uygun Fiyat olan 4.9042 TL sut puanı olan 7,75 TL bölünerek 0,6328 TL puan fiyatı tespit edilmiştir. Söz konusu grup için verilen 3 fiyat teklifin bulunması rekabet ortamı sağlandığından verilen diğer tekliflerin yüksek olduğu, 2018 yapılan ihale dolar kur 5,91, ihale tarihinde dolar kur 9,49 olduğu ve söz konusu alımda 945.000 adet idrar tüpü, 705.000 adet vakumlu idrar tüpü ve kabı, 450.000 adet nonsteril idrar kapı ücretsiz talep edildiği göz önünde bulundurulduğunda en avantajlı teklif fiyatın MKYS Fiyat Sorgulaması göre güncellenmesi yapılmasına…

Yukarıda belirtilen açıklama inceleme ve değerlendirmeler sonucunda, bahse konu hizmet alımının hizmet sunumu için zorunlu olması nedeniyle hasta mağduriyetlerinin önlenmesi ve hizmet sunumunda sorun yaşanmaması için bütçe ödenek durumlarının da uygun olduğu, gelecek dönemlerde bütçe planlamalarının yapılarak ilgili kalemlere ödenek aktarım imkânının bulunması göz önünde bulundurularak sağlık tesislerimizin ihtiyacı olan ve talep edilen kalemlerin alınmasına
   Oybirliği ile” şeklinde karar verilmesi neticesinde ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak belirlendiği anlaşılmıştır.

10.09.2021 onay tarihli ihale onay belgesi eki yaklaşık maliyet hesap cetvelinden; başvuruya konu 5’inci kısım olan “Sonuç Karşılığı Tam Otomatik İdrar Cihazı Hizmet”inin yaklaşık maliyetinin (3.385.461,18 TL), SUT birim fiyatı olan 0,4981 TL’nin, KDV hariç yaklaşık maliyet birim fiyatı olarak da kabul edilerek, anılan kısım puanı olan (6.796.750) ile çarpılması (0,4981 TL x 6.796.750 ) suretiyle belirlendiği anlaşılmıştır.

Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca, ihale onay belgesi düzenlenmeden önce, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nde belirlenen esas ve usullere göre hesaplanan yaklaşık maliyetin, dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterileceği, ön ilan yayımlanmadan önce tahmini alım miktarı esas alınarak hesaplanan yaklaşık maliyetin, ihale veya ön yeterlik ilanı öncesi alım miktarı ve diğer hususlar göz önünde bulundurularak yeniden hesaplanabileceği ve buna ilişkin hesap cetvelinin hazırlayanlarca imzalandıktan sonra, ihale onay belgesinin ekine konularak ihale yetkilisine sunulacağı anlaşılmaktadır.

Aynı Yönetmelik’te, yaklaşık maliyetin hesaplandığı tarihten itibaren ihalenin ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelliğini kaybettiği durumlarda, idarelerce işi oluşturan unsurlara ilişkin maliyetlerin Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yayımlanan Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi (Yİ-ÜFE) üzerinden güncellenmesine olanak tanınmış, ayrıca asgari ücret ve diğer işçilik maliyetlerinde ilgili mevzuatından kaynaklanan değişiklikler nedeniyle yaklaşık maliyetin ihale tarihine kadar geçen sürede değişikliğe uğradığının belirlenmesi durumunda da ihale komisyonu tarafından bu maliyetler dikkate alınarak yaklaşık maliyetin güncellenmesine de imkan sağlanmıştır.

Dolayısıyla idarece hesaplanan yaklaşık maliyetin güncellenmesi Yönetmelik’te yazılı haller ile sınırlı tutulmuştur. Mevzuatta öngörülen bu istisnai haller hariç, ihale komisyonuna yaklaşık maliyeti değiştirme, yeniden hesaplama veya değişikliğe uğratacak tasarruflarda bulunma yetkisi verilmemiştir. Kamu İhale Genel Tebliği’nin 16.3. maddesinde açıklanan yetki ise esasen ekonomik açıdan en avantajlı teklifin yaklaşık maliyetin üzerinde olması durumuna özgü olup, yaklaşık maliyet hesaplanırken değerlendirilmeyen herhangi bir husus olup olmadığı, yaklaşık maliyet güncellenerek tespit edilmişse güncellemenin doğru yapılıp yapılmadığı ve verilen teklif fiyatlarının piyasa rayiç fiyatlarını yansıtıp yansıtmadığı hususlarının sorgulanması suretiyle, verilen teklifleri yaklaşık maliyet ile mukayese etme ve bütçe ödeneklerini göz önünde bulundurarak teklif fiyatlarının uygun bulunması halinde, ekonomik açıdan en avantajlı ve varsa ikinci teklif olarak belirleme şeklinde karşımıza çıkmaktadır.

Başvuru konusu ihalenin şikâyete konu kısmında yaklaşık maliyetin toplam 3.385.461,18 TL olarak hesaplandığı, ihalenin ilk oturumda açıklanarak aleni hale geldiği, ardından tekliflerin değerlendirilmesi aşamasında 11.11.2021 tarihli ihale komisyonu kararında belirtilen nedenlerle yaklaşık maliyet yeniden hesaplanarak 4.300.983,40 TL’lik tutara ulaşılmıştır.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 16.3.1’inci maddesi açıklaması gereğince ihaleye teklif sunan ve teklif tutarları yaklaşık maliyetin üzerinde olan 3 isteklinin verilen teklif fiyatlarının piyasa rayiç fiyatlarını yansıtıp yansıtmadığını, dolayısıyla yaklaşık maliyetin üzerindeki tekliflerin kabul edilip edilemeyeceğini tespit etmek amacıyla ihale tarihinden sonra idarece yaklaşık maliyet tutarının yeniden hesaplandığı, ancak bu işlemin yaklaşık maliyetin değiştirilmesi anlamına gelmediği; zira mevzuat gereğince yaklaşık maliyete sonuçları bağlanan tüm konularda (ilan süreleri, yeterlik kriterleri, sınır değer, kesin teminat vs.) ihale günü açıklanan yaklaşık maliyet tutarının esas alınacağı açık olduğu anlaşıldığından, iddianın yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.