İkinci Görev Aylığı Döner Sermaye Matrahına Dahil Edilirmi?

Sayıştay Temyiz Kurulu 01.02.2017 tarihli kararında döner sermaye ödemesi için hesaplanan ek ödeme matrahına ikinci görev aylığının ilave edilmesini kamu zararı olarak kabul etmiştir.

Kamu İdaresi TürüYüksek Öğretim Kurumları
Yılı2014
Dairesi1
Dosya No40704
Tutanak No42695
Tutanak Tarihi1.2.2017
Kararın KonusuPersonel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
 

Döner sermaye ek ödemesi matrahına ikinci görev aylığının da dahil edilmesi;

1- 31 sayılı İlamın 1. maddesiyle; Üniversite Döner Sermaye İşletmesine bağlı … Hastanesi başhekimine ve başhekim yardımcılarına ait yönetici paylarının, hesaplamaya esas matraha, ikinci görev aylığının dâhil edilmesi sonucu fazla hesaplandığı ve ödendiği gerekçesiyle … TL’nin tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.

Sorumlu, temyiz dilekçesinde özetle;

1) Anayasanın normlar hiyerarşisi kavramı çerçevesinde bakıldığında ortaya; anayasa, temel hak ve özgürlüklerine ilişkin usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası anlaşmalar, kanunlar, tüzükler, yönetmelikler ve genelgeler şeklinde bir sıralama çıkmakta olduğunu, bu sıralamada her bir normun kendinden sonra gelen hukuk normuna kaynak teşkil etmekte ve sıralamada sonraki normların önceki normlara uygun olmak zorunda olduğunu, kanun, tüzük, yönetmelik veya adsız düzenleyici işlemlerle getirilen hükümlerin uygulanabilmesi için her bir düzenlemenin üst norma uygun olması gerektiğini, hukuk devletinde yönetimin, iş ve eylemlerine uygulanacak hukuk kurallarının şeffaf bir şekilde belirlenmesi kadar söz konusu hukuk normlarının, normlar hiyerarşisine uygunluğunun da önem taşımakta olduğunu, bundan hareketle;

2) 18 Şubat 2011 tarih 27850 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "Yükseköğretim Kumrularında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Eködemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin 3 üncü maddesinin ğ fıkrasında; "Ek ödeme matrahı: Ek ödemeden yararlanacak personelin aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (makam, temsil, görev ve yabancı dil tazminatı hariç) toplamını; kadrosu Maliye Bakanlığına ait olup, Döner Sermaye İşletmelerinin muhasebe birimlerinde görev yapan personel açısından ise, aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme ve her türlü tazminat (makam, temsil, görev ve yabancı dil tazminatı ile 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun ek 13 üncü maddesinde öngörülen ek ödeme hariç) toplamını" ifadelerinin yer almakta olduğunu,

3) Görüldüğü gibi yönetmelikte yükseköğretim kurumlarında çalışanlarda ödenmeyen kalemler sıralanırken makam, temsil, görev ve yabancı dil tazminatı hariç denilmekte iken, buna karşın kadrosu Maliye Bakanlığında olanlara bu hariç tutulanlara ilave olarak 213 Sayılı VUK'un ek 13 üncü maddesinde görülen “ek ödeme hariç” denilerek açıkça ifade edilmekte olduğunu,

4) Şu halde aynı olayı düzenleyen 2005 yılında çıkan Tebliğde ifade edilen anlam murat edilmiş olsaydı, daha sonra çıkan Yönetmelikte ihtilafı telafi edecek şekilde düzenlenmiş olması gerekeceğini,

Dolayısıyla Tebliğde yer alan ve Kanun ve Yönetmelik ruhuna ters olan söz konusu hükümlerin zımni olarak kaldırılmış olduğunu, Yönetmelikte belirtilmeyen ve maksadı aşan ifadenin geçerli olmadığı Yasanın, Kanun ve Yönetmeliğin ruhuna ters olduğunun her türlü izahtan vareste olduğunu, sonuç olarak, Asli görevini aksatmaksızın yürüttüğü ikinci görev nedeniyle ekstra bir gayret ve çaba içerisinde olarak döner sermaye gelirlerinin oluşmasına katkı vermekte olduğunu, bu ekstra görev nedeniyle ayrıca döner sermaye katkı payından yararlanamayacağını ileri sürmenin, döner sermaye katkı payı mantığı ile bağdaşmayacağı gibi ilgili yasa ve yönetmelik hükümlerine de aykırılık teşkil etmekte olduğunu; bu nedenle, 2014 yılı içinde başhekim ve yardımcılarına ikinci görev aylığının döner sermaye ve yönetici payı matrahına dahil edilmesi yönünde karar verilmesi gerektiğini belirterek tazmin hükmünün kaldırılmasını istemiştir.

Başsavcılık karşılamasında özetle; dilekçede; dilekçe sahibinin yürütmekte olduğu asli görevinin yanında ikinci görevi nedeniyle yapılan katkılar sonucu kendisine yapılan ek ödemenin hesabında başhekim ve yardımcılarına ikinci görev aylığının döner sermaye ve yönetici payı matrahına dahil edilmesi Yüksek Öğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak ek Ödemenin Dağıtılmasında Uyulacak Usul ve Esaslara ilişkin Yönetmeliğin 3 üncü maddesine uygun olduğunu ileri sürerek tazmin hükmünün kaldırılmasını istediği ifade edildikten sonra, bilindiği üzere 657 sayılı Kanunun 147 nci maddesinin aylık kavramını tarif etmiş olup aynı Kanunun 43 üncü maddesinde aylık kavramının aylık gösterge ve ek gösterge rakamlarıyla meydana geldiğinin ifade edildiği, ilgili maddelerin tetkikinden de anlaşılacağı üzere vekalet aylığı, ikinci görev aylığı, taban aylığı ve kıdem aylıkları gibi bazı ödemeler aylık kavramından ayrı ifade edildiği ve bu kavrama dahil edilmediği, 2547 sayılı Kanunun 58. Maddesine Göre Yüksek Öğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin 3/g ile 18 Seri nolu tebliğin 16 ncı maddelerinde ek ödemenin hesaplanmasında matrahı oluşturan kalemlerin tek tek sayıldığı, yukarıda belirtilen hükümler karşısında Üniversite Döner Sermaye İşletmesine bağlı … Hastanesi Başhekimi ve Başhekim yardımcılarına ait ek ödemeye ilişkin matraha ikinci görev aylığının ilave edilmesi mümkün olmadığından, tazmin hükmünün 6085 sayılı Kanunun 55/7 nci maddesi gereği olduğu gibi tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı mütalaa edilmiştir.

Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra gereği görüşüldü:

2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun ‘Döner sermaye’ başlıklı 58 inci maddesinde (hesap yılında yürürlükte olan şekliyle):

“c) Tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinin hesabında toplanan döner sermaye gelirleri bakiyesinden, bu yerlerde;

1) Gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (28/3/1983 tarihli ve 2809 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinin beşinci fıkrası uyarınca ödenen tazminat dahil, makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamından oluşan ek ödeme matrahının yüzde 800'ünü, araştırma görevlilerine ise yüzde 500'ünü; bu yerlerde görevli olmakla birlikte gelire katkısı olmayan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine yüzde 600'ünü, araştırma görevlilerine ise yüzde 300'ünü, (1)

… geçmeyecek şekilde ek ödeme yapılır.”

Denilmek suretiyle yükseköğretim kurumları bünyesinde öğretim elemanı pozisyonunda yer alan personele,

“f) Rektör, rektör yardımcısı ve genel sekreterlere gelir getirici katkılarına bakılmaksızın, üniversite yönetim kurulunun uygun gördüğü birimin döner sermaye hesabından yönetici payı olarak ayrılan tutardan ek ödeme yapılır. Yapılacak ek ödemenin tutarı ek ödeme matrahının, rektörler için yüzde 600’ünü, rektör yardımcıları için yüzde 300’ünü, genel sekreterler için yüzde 200’ünü geçemez.

Döner sermaye gelirinin elde edildiği birimlerin dekan, başhekim ve enstitü ve yüksekokul müdürleri ile bunların yardımcılarına, gelir getirici katkılarına bakılmaksızın, görev yaptıkları birimin döner sermaye gelirlerinden yönetici payı olarak ayrılan tutardan ek ödeme yapılır. Yapılacak ek ödemenin tutarı, ek ödeme matrahının, dekan, enstitü ve yüksekokul müdürü için yüzde 250’sini, bunların yardımcıları için yüzde 100’ünü, tıp ve diş hekimliği fakülteleri dekanları ile sağlık uygulama ve araştırma merkezleri başhekimleri için yüzde 500’ünü, bunların yardımcıları için yüzde 300’ünü geçemez.

…”

Denilmek suretiyle de öğretim elemanlarından bu kurumlarda (rektör, rektör yardımcısı, genel sekreter, dekan, başhekim ve enstitü ve yüksekokul müdürleri ile bunların yardımcıları gibi) yönetici pozisyonunda yer alan personele döner sermaye gelirlerinden yapılacak ek ödemenin limitlerini belirleyen temel hukuksal çerçeve çizilmiştir.

Diğer taraftan, yükseköğretim kurumlarının döner sermaye faaliyetleri çerçevesinde; hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmak suretiyle personelin unvanı, görevi, çalışma şartları ve süresi, eğitim-öğretim ve araştırma faaliyetleri ve mesleki uygulamalar ile ilgili performansı ve özellik arz eden riskli bölümlerde çalışma gibi hizmete katkı unsurları esas alınarak yapılacak ek ödeme oranları ile bu ödemelerin usul ve esaslarını belirlemek amacıyla 18.02.2011 tarih ve 27850 sayılı Resmi Gazetede Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik yayımlanmıştır.

Bu Yönetmeliğin ‘Tanımlar’ başlıklı 3 üncü maddesinde:

“ğ) (Değişik:RG-19/9/2012-28416) Ek ödeme matrahı: Ek ödemeden yararlanacak personelin aylık (ek gösterge dâhil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (makam, temsil, görev ve yabancı dil tazminatı hariç) toplamını,

…

ifade eder.”

Denilerek, kanun hükmüne paralel şekilde ek ödeme matrahı tanımlanmıştır.

Görüleceği üzere, gerek Kanunda gerekse Yönetmelikte ek ödeme matrahının unsurları olarak aylık, yan ödeme, ödenek ve tazminat kavramlarından bahsedilmiş ve parantez içi ifadelerle bu kavramlara dâhil ve hariç olan alt unsurlar belirtilmiştir.

Bu unsurlardan ilamda ihtilafa konu olan unsur; aylık olup, ihtilafın temel noktasını da bu kavrama ikinci görev aylığının dâhil edilip edilmeyeceği oluşturmaktadır.

Bu bağlamda, ihtilafın çözümü için öncelikle aylık kavramından ne anlaşılması gerektiğine bakmak gerekmektedir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ‘Göstergeler’ başlıklı 43 üncü maddesinde:

“Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylık ve ek göstergeleri aşağıda gösterildiği şekilde tespit edilir:

A) Aylık Göstergesi: Bütün sınıflar itibariyle her derece ve kademenin aylıklarının hesaplanmasına esas teşkil edecek Aylık Gösterge Tablosu aşağıdaki I Numaralı Cetvelde gösterilmiştir.

B) (Değişik: 9/4/1990-KHK-418/2 md.; İptal: Ana. Mah.'nin 5/2/1992 tarih ve E.1990/22, K.1992/6 sayılı Kararı ile; yeniden düzenleme: 18/5/1994-KHK-527/2 md.) Ek Gösterge: Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıkları; hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu kanuna ekli I ve II sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanır.

…”

Hükümlerinden aylığın müstehak olunan aylık gösterge ve ek gösterge rakamı üzerinden hesaplanan bir tutar olduğu anlaşılmaktadır.

Yine aynı şekilde, 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununun ‘Gösterge tablosu ve ek göstergeler’ başlıklı 5 inci maddesinde:

“Üniversite öğretim elamanlarının aylıklarının hesaplanmasında, Devlet memurlarının aylıklarına esas olan gösterge tablosu ve katsayı dikkate alınır.

(Değişik: 9/4/1990- KHK -418/28 md.; İptal: Ana.Mah.'nin 5/2/1992 tarih ve E.1990/22, K.1992/6 Sayılı Kararı ile; yeniden düzenleme: 18/5/1994-KHK/527/20 md.) Aylıkların hesabında ayrıca, bu Kanuna ekli ek gösterge cetvelinde unvan ve derecelere göre belirlenen ek gösterge rakamları dikkate alınır.”

Hükümleriyle aylık hesabında sadece aylık gösterge ve ek gösterge rakamlarından söz edilmiştir.

Dolayısıyla, aylık kavramı içerisinde aylık gösterge ve ek gösterge dışında bir unsur yer almamakta olup, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesinde ve Yükseköğretim Kurumlarında Döner Sermaye Gelirlerinden Yapılacak Ek Ödemenin Dağıtılmasında Uygulanacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin 3 üncü maddesinde aylık unsurunun parantez içerisinde “ikinci görev aylığı hariç” şeklinde bir ibareye yer verilmemiş olması, “ek ödeme matrahına ikinci görev aylığının eklenmesi gerektiği” yönünde bir yoruma cevaz vermemektedir. Aksine, anılan bu maddelerde parantez içinde yer alan “ek gösterge dahil” ibareleri, aylık hesabında ek göstergenin de dahil edilmesi gerektiğine yönelik 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununun yukarıda sayılan maddeleriyle birebir uyumlu haldedir.

Kaldı ki, -Kanun ve Yönetmelik dışında- üniversite veya yüksek teknoloji enstitüleri ile bunlara bağlı birimlerde faaliyette bulunan döner sermaye işletmelerinin birleştirilerek tek döner sermaye işletmesi haline dönüştürülmesi ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesinin (a) fıkrasında yapılan değişiklikler nedeniyle döner sermaye payının dağıtımında oluşan tereddütlerin giderilmesi ve uygulamada birliğin sağlanması amacıyla Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan ve 09.07.2005 tarih ve 25870 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 18 seri nolu Yükseköğretim Kanunu ve Yükseköğretim Personel Kanunu Genel Tebliğinin 16 ncı maddesinde:

“Personele ödenecek döner sermaye payı matrahının tespitinde, bir ayda alacakları aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (üniversite ödeneği, idari görev ödeneği ve eğitim-öğretim ödeneği dahil geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (makam, temsil ve görev tazminatı hariç) toplamı esas alınacaktır. Makam, temsil ve görev tazminatları ile taban aylığı, kıdem aylığı, vekalet aylığı, ikinci görev aylığı, özelleştirilen kuruluşlardan nakledilen personele ödenen fark tazminatı, döner sermaye payının matrahına dahil edilmeyecektir. Ayrıca, kadrosu Maliye Bakanlığına ait olup döner sermaye saymanlığında görev yapan personele, 213 sayılı Vergi Usul Kanununun ek 13 üncü maddesi uyarınca yapılan ek ödeme, döner sermaye gelirlerinden yapılacak döner sermaye payının ödenmesine esas teşkil edecek matrahın belirlenmesinde dikkate alınmayacak ve anılan personele döner sermayeden yapılacak ödeme, kendi birimlerinden, Vergi Usul Kanununun söz konusu maddesi uyarınca yapılacak ek ödemeden mahsup edilecektir.”

Açıklamasıyla, ek ödeme matrahına dâhil edilecek ve hariç tutulacak unsur ve alt unsurlar tereddüde yer vermeyecek şekilde açıklığa kavuşturulmuştur.

Söz konusu Tebliğin, 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinde ek ödeme oranlarında yapılan değişikliklerden sonra ek ödeme oranları ile ilgili maddeleri ve Danıştay tarafından iptal edilen 15 inci maddesi dışındaki maddeleri halen yürürlükte olup, Tebliğe göre de ikinci görev aylığının ek ödeme matrahına dâhil edilmesi mümkün gözükmemektedir.

Sonuç itibariyle, ikinci görev aylığının ek ödeme matrahına dâhil edilmesi yukarıda belirtilen mevzuat hükümleriyle bağdaşmadığından; sorumlunun temyiz dilekçesindeki iddialarının reddedilerek 31 sayılı İlamın 1. maddesiyle verilen … TL’nin tazminine ilişkin hükmün TASDİKİNE; oy birliğiyle,