Anayasa Mahkemesi, Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri Hakkında Karar Verdi

Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerine İlişkin Kararlar

Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin en önemli özelliklerinden biri Cumhurbaşkanı’na “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” (CBK) adı altında düzenleme yapma yetkisinin tanınmasıdır.

Anayasa’nın 148. maddesinde CBK’ların şekil ve esas bakımdan Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetim görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.

Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisi verilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarak Anayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımından yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinde düzenlenmiştir.

Anılan maddenin on yedinci fıkrasında Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği; temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle, siyasi haklar ve ödevlerin CBK’yla düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Yine aynı fıkrada Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ve kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır.

CBK’ların yukarıda belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olmaması durumunda içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Konu bakımından yetki yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır.

A.YAŞ Sekretarya Hizmetlerinin Cumhurbaşkanınca Belirlenecek Merci Tarafından Yürütülmesini Öngören Kural

Dava Konusu Kural

Dava konusu kuralla, Yüksek Askeri Şûranın (YAŞ) sekretarya hizmetlerinin Cumhurbaşkanınca belirlenecek merci tarafından yürütüleceği hüküm altına alınmıştır.

Başvuru Gerekçesi

Başvuruda özetle; YAŞ sekretarya hizmetlerinin yürütülmesine yönelik temel ilkeler belirlenmeden, anılan hizmetleri yürütecek merci konusunda Cumhurbaşkanı’nın yetkili kılınmasının Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

1. Konu Bakımından Yetki Yönünden

YAŞ’ın kuruluş ve görevlerini düzenleyen Kanun, 703 sayılı KHK’yla yürürlükten kaldırılmış, YAŞ (8) numaralı CBK ile yeniden düzenlenmiştir. YAŞ’ın sekretarya hizmetleri ise dava konusu kural uyarınca Cumhurbaşkanınca belirlenecek merci tarafından yürütülecektir.

Kuralla yürütme yetkisine ilişkin konuda düzenleme yapıldığı ve kuralın Anayasa’da yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle siyasi haklar ve ödevleri düzenleyen bir yönünün bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Kuralla herhangi bir idari yapının kurulması ya da görev ve yetkilerinin düzenlenmesi söz konusu olmayıp YAŞ’ın sekretarya hizmetlerini yürütecek merciin belirlenmesi konusunda Cumhurbaşkanı’na yetki verilmektedir. Kural, Anayasa’nın 123. maddesinde yer alan “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” hükmü kapsamında münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konulardan da değildir.

YAŞ’ın sekretarya hizmetlerini yürütecek merci bakımından herhangi bir kanuni düzenleme de yoktur. YAŞ’ın kuruluş ve görevlerini düzenleyen 1612 sayılı Kanun’un 703 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırıldığı gözetildiğinde YAŞ’ın sekretarya hizmetlerini yürütecek merciin CBK’yla belirlenmesinde bir engel bulunmamaktadır.

Bu itibarla kuralın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

2. İçerik Yönünden

Hukuk devletinin temel unsurlarından biri olan belirlilik ilkesi yürütmenin asli düzenleyici işlemi niteliğindeki CBK’lar bakımından da geçerlidir. CBK’ların da hem kişiler hem idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması gerekir. Kurulun sekretarya hizmetlerini yürütecek merci, YAŞ’ın görev ve yetkileri çerçevesinde gerçekleştirilen toplantıların organize edilmesi gibi daha çok Kurulun iç işleyişinin düzenli bir şekilde yürütülmesini sağlamakla görevlidir.

CBK’da YAŞ’ın yılda en az bir kez toplanması öngörülmüş, Cumhurbaşkanı’nın da gerektiğinde YAŞ’ı toplayabileceği belirtilmiştir. YAŞ’ın bu niteliği gözetildiğinde Kurulun sekretarya hizmetlerini yerine getirmek üzere daimî bir sekretarya kurulmasına gerek görülmediği, dava konusu kuralla bu hizmetlerin Cumhurbaşkanınca belirlenecek bir merci tarafından yerine getirilmesinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bu çerçevede kuralda belirsizlik bulunmamaktadır.

Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralın içeriği itibarıyla da Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar vermiştir.

B. Yurt Dışında Mal ve Hizmet Alımlarında Ön Ödeme Yapılabilmesini Öngören Kural

Dava Konusu Kural

Dava konusu kuralla Türkiye’nin tanıtımına yönelik olarak yurt dışında yapılacak mal ve hizmet alımlarında alım yapılacak olan ülkedeki piyasa şartlarının gerektirmesi ve önemli fiyat avantajı sağlanması hâlinde Kültür ve Turizm Bakanı’nın onayı ile yüklenme tutarının tamamına kadar yükleniciye bütçe dışı avans olarak ön ödeme yapılabileceği, bu ödemeye ilişkin Bakan onayında teminat alınıp alınmayacağının ayrıca belirtileceği, usul ve esasların Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirleneceği öngörülmüştür.

Başvuru Gerekçesi

Başvuruda, iptali istenen CBK kuralının kanunda açıkça düzenlenen konuyu düzenlediği, yürütme yetkisinin Anayasa ve kanunların üstünlüğüne aykırı olarak kullanıldığı belirtilerek kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

Anayasa’nın 104. maddesi uyarınca, kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamaz. Buna göre öncelikle CBK’ların anılan Anayasa hükmü yönünden yapılacak denetiminde karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce çıkarılmış bir kanun olup olmadığı, sonrasında ise ilgili CBK kuralının kanunun açıkça düzenlediği konuyu düzenleyip düzenlemediği incelenmelidir.

Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekmektedir. Bu bağlamda CBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmaya esas alınan kanun hükmünün CBK ile düzenleme yapılan konuya uygulanacak olup olmaması, CBK kuralının kanun ile düzenlenen konuda çıkarılıp çıkarılmadığına dair bir gösterge olarak kabul edilebilir.

Bütçe dışı avans ödenebilmesinin hüküm ve şartları genel olarak 5018 sayılı Kanun’un “Ön ödeme” başlıklı 35. maddesinde düzenlenmiş ve bütçe dışı avansın yüklenme tutarının yüzde otuzunu geçemeyeceği ve ancak teminat karşılığında ödenebileceği hüküm altına alınmıştır. Bu hüküm CBK kuralının ilişkili olduğu Bakanlık da dahil olmak üzere tüm kamu kurum ve kuruluşlarının yurt içi ve yurt dışı bütçe dışı avans ödemelerinin hüküm ve şartlarını düzenlemektedir.

Buna göre dava konusu CBK kuralının olmaması durumunda Türkiye’nin tanıtımına ilişkin olarak yurt dışında yapılacak mal ve hizmet alımlarında anılan Kanun hükmü uygulanacaktır. Bu çerçevede kanunun açıkça düzenlediği bir konuda düzenleme yapan CBK kuralının Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı düzenleme getirdiği sonucuna ulaşılmıştır.

Öte yandan Kanun’un 35. maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesinde “İlgili kanunların veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin bütçe dışı avans ödenmesine ilişkin hükümleri saklıdır” denilmektedir. Anayasa’nın kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarma yetkisini tanımadığı dikkate alındığında, kanun koyucunun anılan şekilde bir yetki tanıması söz konusu olamaz. Bu nedenle CBK hükümlerini saklı tutan kanun hükmü yukarıda tespit edilen aykırılığı Anayasa’ya uygun hâle getirmemektedir.

Anayasa Mahkemesi açıklanan gerekçelerle kuralın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline karar vermiştir.

C. Hastanelerin Müşterek Yönetimi İçin Koordinatör Başhekim Görevlendirilmesini Öngören Kurallar

Dava Konusu Kurallar

Kurallarda aynı yerleşke içinde birden fazla hastane bulunması durumunda bu hastanelerin müşterek yönetimi için bir koordinatör başhekim görevlendirilebileceği, koordinatör başhekime bağlı olarak, her bir hastanenin tıbbi hizmetleri ile eğitim ve araştırma faaliyetlerini yürütmek üzere başhekimlikler oluşturulabileceği, hastanelerin idari ve mali, sağlık bakım ve diğer destek hizmetlerinin koordinatör başhekime bağlı müdürlüklerce ilgili hastane başhekimliği ile işbirliği içerisinde yürütüleceği öngörülmektedir.

Başvuru Gerekçesi

Başvuruda, aynı yerleşke içinde birden fazla hastane bulunması durumunda bu hastanelerin müşterek yönetimi için koordinatör başhekim adı altında bir yöneticinin görevlendirilebilmesine ilişkin kuralların, Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen ve münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken ve daha önce kanunda açıkça düzenlenen bir konuyu düzenlediği belirtilerek kuralların Anayasa’nın 104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

1. Konu Bakımından Yetki Yönünden

Anayasa’da olağan dönemde CBK ile düzenleneceği özel olarak belirtilen konuların Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında CBK’lar için öngörülen sınırlamalara tabi olmayacağına ilişkin herhangi bir hükme yer verilmemiştir. Dolayısıyla Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında CBK’lar için getirilen sınırlamalar, Anayasa’da CBK ile düzenleneceği özel olarak belirtilen konular için de geçerlidir. Bununla birlikte söz konusu sınırlamalar Anayasa’nın CBK’lara ilişkin diğer hükümleri ile birlikte yorumlanmalıdır.

Kurallarla yürütme yetkisine ilişkin konularda düzenleme yapılmadığı ve kuralların Anayasa’da yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle siyasi haklar ve ödevleri düzenleyen bir yönünün bulunmadığı açıktır.

Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesi uyarınca CBK kuralının Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konulara ilişkin olmaması gerekmektedir. Anayasa koyucunun bir konunun kanunla düzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanın münhasıran kanunla düzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasa bir konunun kanunla düzenleneceğini öngörmüşse bu konuda CBK çıkarılamaz. Bununla birlikte Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak öngörülen konulara ilişkin Anayasa hükümlerinin açıkça izin verdiği hususlarda CBK’larla düzenleme yapılabilir.

Anayasa’nın 123. maddesinin birinci fıkrasına göre “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.” Ancak Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasında “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir” denilmek suretiyle bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması yönünden CBK’larla düzenleme yapılmasına açıkça izin verilmiştir. 

Bu bağlamda Anayasa’nın CBK’lar tarafından düzenleneceğini özel olarak öngördüğü bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının düzenlenmesi kapsamında, bu konularla sınırlı olmak üzere Anayasa’nın 123. maddesinin anılan hükmünde belirtilen hususlarda düzenleme yapılabilir.

Bu çerçevede kuralların, Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasında CBK ile düzenlenmesi özel olarak öngörülen konulardan biri olan bakanlıkların teşkilat yapısına ilişkin olduğu anlaşıldığından kuralların Anayasa’nın 123. maddesiyle bağlantılı olarak 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

Öte yandan kurallarla esas itibarıyla bir koordinatör başhekimlik ve buna bağlı başhekimlikler ile müdürlüklerin kurulması ile bunların görev ve yetkileri düzenlenmekte olup kuralların Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinde kanunla düzenleneceği öngörülen konularda düzenleme getiren bir yönü bulunmamaktadır.

Koordinatör başhekimliğe ilişkin olarak karşılaştırmaya esas olabilecek şekilde herhangi bir kanunda düzenleme olduğu da tespit edilememiştir.

Bu itibarla kuralların konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

2. İçerik Yönünden

Hukuk devleti ilkesi gereği CBK’lar kamu yararı amacıyla çıkarılır. Anayasa Mahkemesinin kararlarına göre kamu yararı genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir. CBK kuralının amaç unsuru bakımından Anayasa’ya uygun sayılabilmesi için çıkarılmasında kamu yararı dışında bir amacın gözetilmemiş olması gerekir. Kuralın kamu yararı dışında bir amaçla çıkarılmış olduğu açıkça anlaşılabiliyorsa amaç unsuru bakımından Anayasa’ya aykırılık söz konusudur.

Kuralların objektif anlamı ve düzenlenme sebebi gözönünde bulundurulduğunda kurallarla hastanelerin yönetimi bağlamında verilen görev ve sorumlulukların gereği gibi yerine getirilmesinin, dolayısıyla sağlık hizmetlerinin etkin bir biçimde sağlanmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle kuralların kamu yararı dışında düzenlendiği sonucuna ulaşılmasını gerektirecek bir yönünün bulunmadığı görülmektedir.

Anayasa Mahkemesi açıklanan nedenlerle kuralların içeriği itibarıyla da Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar vermiştir.

D. Cumhurbaşkanlığı Yüksek İstişare Kurulu Üyelerinin ve Üyelere Yapılabilecek Ödemelerin Cumhurbaşkanınca Belirlenmesini Öngören Kurallar

Dava Konusu Kurallar

Dava konusu kurallarda, Cumhurbaşkanlığı Yüksek İstişare Kurulu (Kurul) üyelerinin ve bu üyelere yapılabilecek ödemelerin Cumhurbaşkanınca belirlenmesi öngörülmüştür.

Başvuru Gerekçesi

Başvuruda, Kurul üyelerinin niteliklerine, sayısına ve uzmanlıklarına ilişkin bir belirliliğin bulunmadığı, yürütme organının istisnai olarak sahip olduğu asli düzenleme yetkisinin Anayasa’ya aykırı olarak kullanıldığı, ayrıca Kurul üyelerinin mali haklarının kanunla belirlenmesi gerektiği belirtilerek kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Mahkemenin Değerlendirmesi

1. Konu Bakımından Yetki Yönünden

Kurallarla yürütme yetkisine ilişkin konuda düzenleme yapıldığı ve kuralların Anayasa’da yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle siyasi haklar ve ödevleri düzenleyen bir yönünün bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerinde kadro ve pozisyon esastır. Bu hizmetleri yürüten memur ve diğer kamu görevlileri kendilerine özgü statüye sahiptir. Görevleri dışında da kamu hizmetleri statüsünün bir bölümü olan bu statü hükmüne tabi olurlar ve resmî sıfat ve yetkilerini korurlar. Oysa Kurul, Cumhurbaşkanlığı teşkilatı içinde Cumhurbaşkanına bağlı icrai bir karar alma ve bunu uygulatma yetkisi olmayan tamamıyla istişari nitelikte bir birim olarak düzenlenmiştir.

Kurul üyelerinin ancak kurul hâlinde çalıştıkları, tek başlarına bir hizmet yapmadıkları, kamu hizmetlerine geçici ve arızi olarak katıldıkları, görevin ifası sırasında devletin emredici gücünün kullanılmadığı, Kurulda yer alacak üyeler için kadro ve pozisyonun belirlenmediği, bu üyeler ile merkezî idare arasında tam bir statüer ilişkinin kurulmadığı, söz konusu kişilerin Kurul üyeliği dışında başka meslek ve uğraşlarına devam edebildikleri anlaşılmaktadır. Bu itibarla Kurul üyelerinin yaptıkları görev, Anayasa’nın 128. maddesi anlamında devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli bir görev niteliğinde değildir. Dolayısıyla Kurul üyelerinin ve bu üyelere yapılabilecek ödemelerin belirlenmesi münhasıran kanunla düzenlenmeyi gerektiren bir konu olarak nitelendirilemez.

Öte yandan kurallarla kanunda açıkça düzenlenen konularda düzenleme yapılması da söz konusu değildir. Bu itibarla kuralların konu bakımından yetki

yönünden Anayasa’ya aykırı bir yönü bulunmamaktadır.

2. İçerik Yönünden

Anayasa’nın 2. maddesi kapsamında hukuk devleti ilkesinin unsurları arasında yer alan hukuki güvenlik ilkesi kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlarken belirlilik ilkesi kanunlar gibi CBK’ların da hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir.

Kurala konu üyelerin nitelikleri, CBK’nın 4/A maddesinin birinci cümlesinde düzenlenmiştir. Buna göre üyelerin millete ve devlete hizmeti geçmiş, bilgi ve birikim sahibi kişiler arasından belirlenmesi gerekmektedir. Kurulun danışma işlevi gözetildiğinde belirtilen nitelikteki kişilerden atanacak üye sayısı zamana ve duruma göre değişiklik gösterebilecektir. Kurul üyelerinin sayısının belirtilmemiş olmasının kişilerin kuralın kendileri için doğuracağı sonuçları öngörememelerine sebebiyet vermeyeceği, idare bakımından kuralı belirsiz, anlaşılmaz ve uygulanamaz kılmayacağı değerlendirilmiştir.

Öte yandan Kurul üyelerinin yürüttükleri görev, genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken asli ve sürekli bir görev olmasa da Cumhurbaşkanlığı makamı için kurul hâlinde yerine getirilen danışma niteliğinde bir kamu hizmetidir. Dolayısıyla gerektiğinde verilen hizmetin bir karşılığı olarak hizmet alan makam tarafından kendilerine bir ödeme yapılması da doğaldır.

Yapılacak ödemelerin Cumhurbaşkanınca belirlenecek olmasının üyelerin niteliklerini, işin özelliğini ve alınacak hizmetin kapsamı ile gelişen koşul ve ihtiyaçları dikkate almaya imkân veren bir esneklik sağladığı anlaşılmaktadır.  Kurulun oluşturulma amacını, üyelerin niteliklerini ve belirlenme usulünü düzenleyen diğer hükümlerle birlikte değerlendirilen kurallarda bir belirsizliğin söz konusu olmadığı, bu itibarla kuralların Anayasa’nın 2. maddesine aykırı bir yönünün bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

Anayasa Mahkemesi açıklanan gerekçelerle kuralların içeriği itibarıyla da Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar vermiştir.